水庫移民項目管理問題分析與對策探討

朱夏芬

（縉云縣農業局，浙江 縉云 321400）

水庫移民項目管理問題分析與對策探討

朱夏芬

（縉云縣農業局，浙江 縉云 321400）

水庫移民后期扶持項目實施的好壞，不僅直接關系到廣大移民群眾的切身利益，還將影響到庫區社會的和諧穩定。從縉云縣水庫移民后期扶持工作的實際出發，對水庫移民的項目管理中存在的問題和困難作分析和探討，并提出對策建議。

水庫移民；項目管理；問題；對策

水庫移民后期扶持項目，從項目管理上看，與政府其他補助項目相類似；而從它的特殊性上看，它扶持的對象僅限于大中型水庫所涉及的村和移民群眾。項目實施的好壞，不僅直接關系到廣大移民群眾的切身利益，還將影響到庫區社會的和諧穩定。從縉云縣水庫移民后期扶持工作的實際出發，對水庫移民的項目管理中存在的問題和困難作分析和探討。

1 基本情況

1.1 水庫移民情況

從20世紀50年代至今，縉云縣共修建小型水庫81座，因建設需要移民的水庫有8座，共有原遷移民1148人，分別安置 （分布）在7個鄉鎮（街道）18個行政村。

大中型水庫移民后期扶持對象2659人，移民主要來自大洋水庫 （1223人）、灘坑水庫 （962人）、新安江、緊水灘等其他水庫 （96人），其中直補到人2205人、后期扶持項目454人 （不搬遷只進行生產安置移民378人，直補人員核減轉入項目扶持的有76人）。大中型水庫移民安置 （分布）涉及全縣所有18個鄉鎮 （街道）121個行政村。

水庫移民人數雖不多，但安置分散，小型水庫多、涉及面廣是縉云縣水庫移民的一個突出特點。

1.2 項目實施情況

《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》 （國發 〔2006〕17號）、 《浙江省人民政府關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的實施意見》（浙政發 〔2007〕1號）、《浙江省人民政府關于解決小型水庫移民困難問題的若干意見》（浙政發 〔2010〕49號）等水庫移民后期扶持政策相繼出臺、實施，標志著水庫移民后期扶持工作的開始與完善，2010年開始，縉云縣全面推進水庫移民工作，編制相關規劃并實施。 “十二五”期間，共落實扶持資金2800多萬元，在美麗家園建設推進、基礎設施建設完善、創業致富能力提高、移民貧困群體消除、移民和諧穩定鞏固等方面取得了較好效果，得到移民群眾和有關方面的肯定，但是，在實施過程中暴露的問題也不少。

2 問題與困難

2.1 資金總量太小

近年來，縉云縣用于水庫移民后期扶持的各類專項資金平均每年僅550萬元左右，其中小型解困248萬元，大中型直補158萬元 （直補項目24萬元），結余資金 （致富、應急）140萬元。而移民十分分散又是縉云縣的一個突出特點，移民10人以上的行政村33個，全部為移民的行政村僅2個，可用于項目建設的資金300萬元左右，平均每村每年僅10萬元。2015年前縉云縣還是貧困縣，資金缺口嚴重，要求資金補助更為迫切、強烈，所以資金總量太小，是項目規劃和項目實施的一個突出難點，也是 “撒胡椒面”式扶持的癥結所在。

2.2 村級矛盾突出

2.2.1 行政村合并引發矛盾

縉云縣行政村合并工作于2010年底開始，到2011年下半年全部完成，原有行政村 644個，合并后為253個，合并率60.7%。合并前全縣有獨立移民行政村8個，合并后僅保留2個。行政村的合并，行政區域的擴大，給移民項目實施帶來了諸多影響：點與面矛盾。行政村合并前項目扶持、實施只需考慮一個 “點”，一個點就包涵了全部或大部，而合并后 “點”被弱化，同時還必須要統籌考慮整個 “面”，原本資金總量不大，“僧多粥少”的資金矛盾也就更加突出，點與面的矛盾難以避免。移民 （干部）話語權弱化。合并前是獨立的行政村或移民占多數，有自己的主要干部，項目申報有自己的話語權 （決定權）；合并后，移民人口占比急劇減少 （表1），且主要干部都選自人數較多的中心村，直接導致移民點移民 （干部）說話的 “戲份”弱化，浙政發 ［2010］49號文件十分明確：“資金直補到村，落實到具體項目”，也就是在項目申報、實施過程中，取決于村主要干部，移民群體受益肯定會有不同程度的影響。行政村合并有點 “貌合神離”。說是一個村了，但實際的資產、賬務等還是相對獨立，原來的移民安置點有自己的想法，中心村、自然村也都有自己的打算，這也給項目規劃、實施帶來了不少的負面影響，如對某一項目實施進行決議，中心村的項目就容易形成，移民點由于人數少、代表不多、也沒主要干部，會議不易組織，會議開支 （誤工）難以落實，決議就更難于形成了。

表1 2015年縉云縣典型移民點行政村合并情況

2.2.2 村干部換屆頻繁

《浙江省村民委員會選舉規程 （試行）》明確規定，“村民委員會每屆任期3年，屆滿應當及時舉行換屆選舉”。村級干部的換屆不同于政府干部的換屆，“組織”保證力度大為降低。不僅好不容易掌握了一點項目管理業務知識，剛剛對移民項目申報、實施、管理有點門道，就由于換屆換人而導致管理業務生疏，上下銜接不暢狀況，而且還極易受制于 “結怨”形成的唱 “反調”現象，更給項目實施、管理的銜接、申報、落實等造成困難。

另外，群眾 （移民）的 “仇官、仇富、仇政府”等潛意識不同程度存在，也給政策處理帶來較大難度，近年來規劃項目實施的政策處理難度有不斷加大趨勢。

2.3 項目管理不規范

鄉、村級認為項目申報、實施管理、資金撥付等程序煩瑣、古板，要求簡便、簡化。主要存在以下幾方面問題：一是項目管理政策完善不夠，創新力度不大。雖在某些點上進行了完善、創新，但遠達不到項目實施簡便、有效的要求。二是工程管理知識欠缺。懂項目 （工程）設計、管理等專業知識的干部、職工欠缺，報送的相關資料只能是 “照看”而已，而沒能真正的、有效的去 “管理”。三是項目資金管理上不夠熟練靈活，如對農業部門監制的村級項目資金管理科目不熟練，許多還剛在 “試行”階段。

2.4 部門溝通協作不夠

“十二五” 期間，縉云縣出臺了多個惠農政策，年惠農資金在8000萬元以上，但僅僅停留在“宣傳”上，真正抓出成效的其實很少；其次，移民建設資金需求十分迫切，但爭取地方財政資金支持移民工作顯得不夠；第三，水庫移民項目管理所涉及的相關部門之間溝通協作不夠順暢。

2.5 資金結報率不高

據統計，“十二五”期間縉云縣水庫移民項目扶持資金2177.32萬元，結報資金1192.69萬元，結報率54.8%。考慮到項目實施實際情況，“十二五”前4年資金結報率也僅為76.6%，與浙江省項目實施資金結報率85%的要求，仍有近10%的距離。結報率不高，也意味著項目實施過程中由于各種困難而沒能順利開展。

3 對策建議

完善項目管理辦法，簡化、優化項目實施管理程序，實現水庫移民項目管理規范、透明、有序、高效、安全運行，對相應項目基礎資料、資金使用及效益評價等情況實施電子信息化管理，并視情況建立電子項目庫管理系統，繼續推行、完善 “項目預下達”管理模式，制訂、出臺移民項目 “村集體自建”、“以獎代補”等實施細則。

必須在后期扶持項目管理上下功夫，有效、簡化、完善項目管理。在 “優先考慮移民安置點，統籌考慮全村”、 “突出重點，公開透明、公平公正”等原則指導下，創新、規范、簡化水庫移民后期扶持項目管理，尊重移民意愿，鼓勵、發揮移民項目建設積極性。

加大移民項目建設資金監管、檢查和審計力度，嚴禁擠占、截留和挪用移民資金，確保移民資金專款專用和安全，村組財務不清、不公開是引發村級各種矛盾爆發的主要原因，公開、公正、透明，必須貫穿于項目申報、立項、建設方式、資金使用、支付等全過程。

必須強化責任意識、服務意識，切實加強水庫移民工作的領導，充分發揮縣級水庫工作領導小組作用，出臺 “縉云縣水庫移民后期扶持項目管理實施細則 （辦法）”，在政策層面上規范、制約。

充分發揮鄉鎮職能部門和村級集體積極性，有效化解移民與村民、村干部與移民、移民點與全村等各方矛盾，作為移民也要主動適應、融入當地政治、文化等氛圍，盡早入鄉隨俗。

加強部門間的橫向溝通，防止項目多頭申報，造成項目重復安排帶來的項目變更而增加的行政成本和工程成本。合理整合交通、水利、扶貧、民政、教育、農業等各部門的涉農資金，借他人之力為我所用，緩解資金總量小這一矛盾，發揮移民項目資金的最大經濟效益和社會效益，逐步實現“轉移一人、致富一家、帶動一方”。

［1］ 易斌.水庫移民后期扶持政策的實踐與探索 ［J］.老區建設，2008（9）：57-58.

［2］ 黃興，蒲春玲，馬旭，等.基于模糊元的新疆伊犁河谷水庫移民可持續生計評價研究 ［J］.浙江農業學報，2015，27（3）：477-483.

（責任編輯：張才德）

F33

A

0528-9017（2016）05-0758-02

2016-03-11

朱夏芬，從事農業經濟管理工作，E-mail：zxff2004@126.com。

文獻著錄格式：朱夏芬.水庫移民項目管理問題分析與對策探討 ［J］.浙江農業科學，2016，57（5）：758-759，764.

10.16178/j.issn.0528-9017.20160545