養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌難在哪

聶日明

2016年8月，人社部社會保險事業(yè)管理中心發(fā)布了《中國社會保險發(fā)展年度報告2015》，報告顯示，全國撫養(yǎng)比（在職職工人數(shù)與領取養(yǎng)老保險待遇人數(shù)的比值——筆者注）呈現(xiàn)逐年下滑的趨勢，有9個省份企業(yè)養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比不到2：1，意味著不到兩個在職職工就要“養(yǎng)”一位退休人員。

中國的基本養(yǎng)老保險體系復雜，機關事業(yè)單位剛剛納入到社保體系，原有老人仍由財政養(yǎng)老，社會養(yǎng)老保險又分為城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)職工三個保障層次，制度間缺乏統(tǒng)一的銜接渠道。目前，不管哪個層次的養(yǎng)老保險，籌資壓力都很大，尤其是城鄉(xiāng)居民的兩種養(yǎng)老體制，籌資主要靠財政。而最麻煩的是城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險，它的繳費與保障水平最高，征繳收入是全部基本養(yǎng)老保險的主要來源，在人口老齡化背景下，財政兜底的壓力最大。

養(yǎng)老保險收支失衡問題凸顯

城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險有哪些問題？首先，總體收支趨于失衡。中國職工養(yǎng)老體制在2005～2011年收支表現(xiàn)最好，收支盈余占收入比重維持在20%以上。但從2012年開始，形勢發(fā)生變化，在職職工人口增速慢于退休職工。隨之而來的是養(yǎng)老金收入增速的下滑，在養(yǎng)老金發(fā)放標準增速不變的情況下，巨大的財政壓力由此而生，各級財政不得不通過補貼的方式維持養(yǎng)老金的收入。

其次，就區(qū)域看，省際養(yǎng)老保險基金的收支苦樂不均。京滬粵浙閩等地作為人口流入地，繳費人數(shù)充沛，2014年，廣東的撫養(yǎng)比高達9.79，北京是5.08，相比之下，全國有7個省份低于2，其中，黑龍江已低至1.46。

這一失衡的比值，使得粵閩等地可以實施在職職員低繳費（低費率、低基數(shù)）、退休職工高待遇。按2014年數(shù)據(jù)，廣東企業(yè)在職職工人均月繳費366元，僅為全國平均水平的56%，但退休職工人均每月養(yǎng)老金超過2400元，是全國平均水平的114%。而黑龍江的局面就沒那么好看，在職職工月繳費760元，退休的每月只能領到1933元，盡管退休金水平低于全國，但財政仍要補貼缺口300余億。

除了巨大的撫養(yǎng)比差異，基金的可持續(xù)性也有很大的差異，養(yǎng)老金收支盈余也呈現(xiàn)勝者全得的局面。2015年，已有20個省份的企業(yè)養(yǎng)老金可支付月數(shù)低于全國平均水平（只能發(fā)出17.7個月），其中，湖北、天津、陜西、遼寧、河北、青海、吉林、新疆兵團、黑龍江的企業(yè)養(yǎng)老保險基金可支付月數(shù)都在10個月以內(nèi)，黑龍江僅為1個月，養(yǎng)老金的發(fā)放即將難以為繼。

再次，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老的屬地管理成為勞動力流動的障礙。目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老的統(tǒng)籌層次大多局限在縣級行政區(qū)，絕大多數(shù)省份沒有達到省級統(tǒng)籌的層次。近年，地方政府意識到流入的勞動力是挽救當?shù)貫l臨崩潰的社保的關鍵，據(jù)測算，上海在2010年強制非戶籍人口繳納養(yǎng)老金后，每年至少為上海新增300億收入，上海的養(yǎng)老金收支余額自2010年起扭虧為盈。雖然上海也為非戶籍人口花費了100余億的義務教育支出，但相比新增的養(yǎng)老金收入，非戶籍人口對上海的正面意義遠大于負面。

因此，地方政府開始強制要求所有在職勞動力繳納社保，并且對非戶籍人口的工作、居住、買房、落戶和子女入學層層設限，以連續(xù)繳滿若干年社保為前提條件。這意味著勞動力可能為了避免減分（或繳費年份不連續(xù)）影響拿戶口而不敢輕易在不同地區(qū)更換工作。社保沒有全國統(tǒng)籌、跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的困難和互相設限的結果就是全國范圍內(nèi)的區(qū)域分割，破壞了統(tǒng)一市場，阻礙了勞動力在區(qū)域間的自由流動。

改變思路，構建社保三大支柱

城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌雖暫時解決不了整體收支失衡的困境，但可挽救不發(fā)達地區(qū)因人口流出而造成的社保收支失衡。提高統(tǒng)籌層次意味著養(yǎng)老金要實現(xiàn)在全國層次上的統(tǒng)籌，這種做法能在全國層面保障流動人口的權利，從制度層面打破區(qū)域樊籬，促進勞動力要素的全國流動。

但全國統(tǒng)籌的難度還是相當大的。宏觀看，最直接的沖突來自兩方面：地區(qū)間的關系與央地關系。首先，全國統(tǒng)籌意味著基金在區(qū)域間的均衡使用，實際操作中會出現(xiàn)：如，將發(fā)達地區(qū)盈余的養(yǎng)老基金投放到養(yǎng)老基金處于虧空狀態(tài)的地區(qū)，這勢必引起發(fā)達地區(qū)的反彈。對發(fā)達地區(qū)來說，充沛的凈流入勞動力，可以保證低繳費水平，對發(fā)展經(jīng)濟、吸引更多企業(yè)及勞動力具有很大優(yōu)勢，一旦全國統(tǒng)籌，把收來的錢補貼其它地區(qū)，發(fā)達地區(qū)還有什么激勵措施去擴面征繳、提高最低繳費基數(shù)？

其次，目前養(yǎng)老體制是各地分灶吃飯、各自為政，全國統(tǒng)籌實際是中央要掌握一部分基金，對各地養(yǎng)老基金的管理收權，在區(qū)域之間調(diào)劑使用，顯然，這也非易事。

就具體方案而言，養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的切入點主要在于：首先，全國統(tǒng)籌基金的資金來源和全國基礎養(yǎng)老金的計發(fā)標準。理論上，基金來源有3種思路：第一，中央全額出資，資金來自中央財政及央企股權、收益的劃撥，現(xiàn)有地方統(tǒng)籌基金仍歸地方使用；第二，地方統(tǒng)籌賬戶以后全部上繳中央，以此組建全國統(tǒng)籌基金的征繳收入；第三，部分來自中央，地方也將統(tǒng)籌的一部分上繳中央。

從現(xiàn)實考慮，任何一級地方政府獲得了現(xiàn)有統(tǒng)籌基金的征繳與支出權限時，都沒有意愿主動上繳，如果實施地方統(tǒng)籌全額上繳中央的方案，那地方征繳養(yǎng)老金的動力基本消失，養(yǎng)老金收入可能很快就會連年縮水。而中央全額出資的可能性也不大，拋開現(xiàn)有的全國社保基金作為穩(wěn)定基金，構建一個全國養(yǎng)老統(tǒng)籌基金所需的資金過于龐大，如果不依靠地方的統(tǒng)籌賬戶征繳，光靠中央財政和央企權益劃撥，明顯不現(xiàn)實，也會造成地方征繳工作的懈怠。因此有學者提出折中方案，地方將統(tǒng)籌賬戶的一定比例上繳中央，和中央出資共同組建全國統(tǒng)籌基金。

在基金支出方面，養(yǎng)老金的計發(fā)標準到底該全國均一，還是要照顧各地消費水平？這又取決于中央與地方的出資比例。

但上述方案還是囿于當下的社保框架，視野不足。目前的社保主要按條（人群）、塊（屬地）管理，造成了人群和地域間的不均等，其實應該轉(zhuǎn)換思路，按籌資和保障水平對基本養(yǎng)老保險分層，其中社保第一支柱應采用廣覆蓋的方式，由中央政府負責籌資與支出，以稅收為資金來源（可以將一定比例的統(tǒng)籌賬戶合并至稅收），讓所有境內(nèi)居民都可以享受到較低保障水平的養(yǎng)老保障（比新農(nóng)保高，但明顯低于職工養(yǎng)老）。

將養(yǎng)老的個人賬戶和余下部分統(tǒng)籌賬戶合并，構成社保的第二支柱，較高籌資標準、較高保障水平，享受稅收優(yōu)惠，定位為基于精算的商業(yè)保障，按“誰繳費多，誰受益高”的原則，政府應當少補貼或不補貼，同時保障繳費人的權利，不挪用他的錢去補貼他人，激發(fā)參保的積極性。第二支柱初期可以由地方政府的社保部門管理，并最終過渡至由專業(yè)的保險公司來管理，直接消除跨地轉(zhuǎn)移和全國統(tǒng)籌的障礙。個人還可以提前儲蓄、自愿購買商業(yè)化的養(yǎng)老保險、健康保險，形成社保的第三支柱。

當然，還有兩個現(xiàn)實的問題需要解決。第一，養(yǎng)老金目前收支困境的根源除了老齡化，主要還因為現(xiàn)行退休人員當年的企業(yè)及其個人未繳足保險，由此形成歷史積累不足而造成收支失衡，增加當下在職人員的繳費壓力。對此，應劃撥國有資產(chǎn)充實社保，讓國企解決歷史遺留問題。其次，如何處理個人賬戶空賬問題，個人賬戶運行20年，做實余額僅4000多億，個人賬戶的處置直接決定能否將其劃歸第二支柱管理，這些都影響未來養(yǎng)老保險方案的設計。

（作者系上海金融與法律研究院研究員）