加強績效預算管理問題研究

陸瑤琛

【摘要】隨著預算管理制度改革的日益深化以及相關研究的不斷深入，以支出結果為導向的預算管理模式越來越受到青睞。本文基于績效預算的理論基礎，主要對現階段績效預算管理模式施行情況進行分析，重點探討鄉鎮財政績效預算管理存在的問題，并提出具體的改進建議，以期為鄉鎮財政預算工作提供一定的指導。

【關鍵詞】預算管理 ?績效改革 ?鄉鎮財政 ?問題 ?建議

預算管理是財務管理的重要內容，而以往預算管理只注重投入而忽視產出，這對資源造成很大浪費，降低資金使用效率，也極大地影響了職能部門的管理效能，從可持續發展角度來看，有必要對現行預算模式進行調整。績效預算則注重產出，是當前預算績效改革的一大方向，明確績效預算管理存在的問題并加以解決，具有重要的現實意義。

一、績效預算理論基礎與施行現狀分析

（一）理論基礎

績效預算最早應用于美國聯邦政府支出管理，是一種較為科學的預算編制方法，包括了績、效和預算三個因素，即要考慮到預算撥款的目標、實施計劃、衡量施行效果的量化指標，這種預算形式將資源與績效聯系在一起，同時又有明確的計劃性，將預算管理各環節緊密連接在一起，構成了兼具計劃、預算和評價功能的預算系統。從績效預算演進過程來看，X效率、委托代理和新公共管理構成了其理論基礎，認為只有將競爭機制引入到預算管理中，才能提高公共部門的效率，且可加強對代理人的控制，提高自身服務水平[1]。績效預算是財務管理理念的一次革新，與以往預算管理相比，體現為以結果為導向、可量化衡量、管理者享有自主權和對結果全面報告四大特征，應用優勢明顯，已在公共管理領域得到廣泛推廣。

（二）現狀分析

從上個世紀開始，西方主要發達國家的預算改革所遵循的主線即提升預算績效，逐步從項目計劃預算、零基預算過渡到現階段的績效預算，經歷了漫長的過程，正在日趨完善，如在90年代初期，美國國會通過的《政府績效和結果法案》即推動了績效預算的改革[2]。在國內，對在預算管理中實施績效的實踐研究相對較少，績效預算正處于探索階段，突破原有預算管理模式仍面臨很大困難，從績效預算管理的實施路徑來看，其核心為預算持續績效評價，重點對預算各環節績效進行改革，即以績效評級為基礎，充分運用績效信息，通過對預算編制、執行、控制和監督考核進行改革，達到全面實施績效預算的目標。

近年來，國內公共部門開展績效預算管理取得了很大的成效，但是由于起步較晚、缺少相關配套制度、試點覆蓋面窄等，仍存在很多問題需進一步解決，具體可概括為以下四點：其一，績效管理意識薄弱，績效管理管理者績效管理意識不強，對崗位工作認識不深，績效管理尚未完全植入到各環節工作中;其二，對績效評價缺乏重視，在公共領域開展績效評價的項目較多，但是對各單位進行績效評價卻很少見，績效評價范圍仍需進一步擴大;其三，預算目標不明確，對于中長期發展規劃，公共部門在制定預算時目標并不明確，對支出資金的分類缺乏量化的分析和科學的論證，且存在隨意調整預算項目的情況，資金利用率較低;其四，預算執行監督失效，公共部門在預算執行過程中，因跟蹤監督機制不健全，不能及時掌握資金的使用情況，且缺少統一的考核指標，預算資金的使用可能與預算計劃相偏離，進而影響到項目的落實。

二、鄉鎮財政績效預算管理存在的問題

（一）績效預算管理存在的不足

由于績效理念引入到鄉鎮財政部門預算管理中的時間較短，鄉鎮財政部門績效預算管理正處于探索階段，在實踐中不可避免地會出現一些問題，以江蘇省蘇州市昆山市錦溪鎮為例，其在績效預算管理工作中存在的不足主要體現在以下方面：其一是在預算編制方面，預算編制與監督是預算的兩個重要環節，錦溪鎮鄉鎮財政部門在預算管理中，兩個環節存在合作不協調的問題，結合錦溪鎮的實際情況發現，導致上述情況出現的原因主要在于缺乏健全的績效考核機制，財政部門預算編制草率，未能建立起完善的預算定額標準體系，導致在實際工作中預算撥款常出現不正常現象，一些部門多度強調自身利益、夸大本部門的困難，強調財政資金使用量而不去考慮使用效率問題;鄉鎮財政預算涉及到很多具體的、基礎性工作，而預算部門提供的數據資料，在真實性方面卻難以保證，容易造成績效評價失效，針對這一問題，錦溪鎮鄉鎮財政部門的預算編制開始實行零基預算，盡管如此，因鄉鎮政府信息系統建設較為滯后，績效預算管理的實際效果仍大打折扣。其二是在配套制度建設方面，目前在全國范圍內，多數鄉鎮政府的財政預算管理主要采用的是收付實現制，錦溪鎮同樣存在這一現象，資金支出容易混入過多人為性因素，因此也就難以準確反映出財政的真實狀況，不盡容易影響到政府信息的透明度，同時也容易造成政府決策失誤和引發財務風險。其三是在績效評價體系方面，錦溪鎮財政改革相對滯后，尚未建立起完善的決策評估評價指標體系，根據預算目標完成決策評估，由于支出內容繁瑣、形式復雜，并不能對財政支持成果進行準確的評價，尤其是對無形產出的評估，目前尚未找出合適的方式;與此同時，追蹤問效機制也有待進一步完善，預算執行首先要明確業務項目，對業務項目進行細化，然后在根據實際情況分配資金，在執行過程中還要對資金的使用情況進行追蹤監督，而由于追蹤問效機制不完善，對執行結果的評估缺乏統一的標準，評估結果與實際結果不相符，一些行為甚至會偏離某種動態監督之外，很多問題無法得到及時糾正，難以保證財政工作質量。

（二）績效預算管理的必要性

在我國鄉鎮財政預算管理普遍存在財源基礎薄弱、資金使用效率不高等問題，財政部門非常重視財政資金的安排，但是資金使用監管工作卻被忽視，推進鄉鎮財政部門績效預算管理尤為必要，以江蘇省蘇州市昆山市錦溪鎮為例，其在績效預算管理方面存在的問題具體體現在三個方面：其一是強化鄉鎮財政工作的迫切需要，近年來，隨著錦溪鎮經濟的快速發展，鄉鎮財政實力正在不斷壯大，如何通過科學的理財方式更為合理的安排和利用財政資金，成為鄉鎮財政部門關注的重點問題之一，實施績效預算管理，利于公共資源的優化配置，完善財政預算支出結構，是現階段強化鄉鎮財政工作最為迫切的需求;其二是促進鄉鎮政府服務型職能轉變的迫切需要，鄉鎮財政部門通過對預算績效的改革，將會進一步提高自身服務效能，為廣大人群群眾提供多元化的公共產品和服務，利于服務型政府的建設，增強財政部門的責任意識，績效預算已結果為導向，遵循誰用誰負責的原則，明確績效目標，對財政資金進行準確計算，可減少浪費情況發生;其三是完善鄉鎮公共財政體制的迫切需要，錦溪鎮財政改革覆蓋面較廣，在體制改革中處于基礎性地位，經過多次體制改革，錦溪鎮財政管理水平得到大幅度提升，但是在改革過程中，財政預算也暴露出很多問題，如預算編制的績效目標不明確、支持效率不高等，隨著體制改革的進一步深化，財政管理也在向縱深方向發展，為實現預算管理科學化和規范化的目標，有必要引入績效理念，與預算編制、執行和監督有機結合在一起，更好地完善鄉鎮公共財政體制。

三、完善職能部門績效預算管理的建議

（一）加強預算績效管理制度化

績效預算管理是深化財政改革和完善公共管理框架的切入點，公共部門應著眼于全局，積極推動績效目標體系建設，結合職能部門實際情況，制定一系列相應管理辦法、完善相關配套制度，實現預算管理內容和要求的制度化，從制度上對績效預算全過程加以保障，推進相關工作順利開展。鄉鎮財政預算管理改革已在全國范圍內得到全面推進，以云南省出臺的鄉鎮財政預算管理制度為參照，根據《江蘇省政府關于實行省直管縣財政管理體制改革的通知》，原有的省直接對市的財政管理體制保持不變，適當保留省市對縣級以及鄉鎮財政部門的監督職能，在管理方式方面需要有所改革，應堅持鄉鎮資金所有權、使用權、財務審批權、債權債務主體和獨立核算責任主體不變的原則，統一協調財務收支計劃、決算編制和預算執行、預算調整、預算內外資金收支等工作，目的在于使鄉鎮財政部門預算管理效率能夠得到進一步的提高。

（二）加強績效目標管理

預算目標的確立可為后續績效考核提供必要的參考依據，公共部門預算編制以目標為源頭，形成事前目標申報考核和立項評審機制，確保預算目標與部門規劃相一致，使預算支出合理化;從全局角度來看，應在公共領域建立一套統一的財務管理體制，將預算管理列為綜合績效考核的基礎內容，對各項影響因素進行分析，真實反映事業需求，確保預算編制的前瞻性。以宜章縣鄉鎮財政工作績效改革為例，主要明確績效考核目標責任，將鄉鎮應納入預算管理的部門均進行績效管理，各類資金的使用全額編入預算，支出管理怎采取定員定額管理方式[3]。

（三）加強預算執行監督

如何才能準確實現績效目標是預算管理關注的一個重要問題，在預算執行過程中，出現目標偏差后應及時進行修正，為此，應不斷完善預算執行跟蹤機制，與預算編制目標設立和決算結果評價相銜接，在具體執行過程中應確定績效監督要點，建立事中績效報告機制，通過定期反饋執行情況、落實相關方績效責任、財政支出監管等來達到追蹤問效的目的。

（四）加強預算績效評價

重視預算執行結果的反饋是實施全過程績效預算管理事后評價工作的核心內容，以支出結果為導向，在績效評價結果反饋環節引入績效理念，建立績效評價結果反饋機制、施行績效結果公開制度以及相關約束、激勵機制，將評價結果與部門總體規劃、相關責任人業績相掛鉤，打造利益共同體，真正實現對預算資金的合理、有效使用[4]。以江蘇省蘇州市昆山市錦溪鎮為例，江蘇省蘇州市昆山市錦溪鎮財政局多措并舉進一步推進鄉鎮財政資金績效評價工作，通過擴大“規定動作”，將鄉鎮財政專項資金統一納入到績效目標管理;通過增設“自選動作”，將鄉鎮財政預算績效與民生工程建設聯系在一起，民生支出項目進行重點績效評價，從而提高政府財政的社會公眾關注度，增強社會公益性;通過穩步“擴容提質”，推進各項試點工作，如基本支出績效管理、單位整體支出績效管理、財政綜合績效管理，以點帶面，進一步完善化績效評價指標體系;通過改進“助推措施”，進一步擴充鄉鎮財政預算管理年度目標考核內容，度考核指標進行修正和充實，增加考核分值，進一步調動財政部門開展財政績效評價工作積極性[5]。

四、結論

綜上所述，在公共部門實施績效預算能夠提高財政資金的使用效率，符合我國公共事業發展的內在要求，而績效預算管理改革任重道遠，是一個循序漸進的過程，以規范的制度和健全的機制來指導公共部門績效預算，更有利于績效預算的實施。

參考文獻

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[2]王金秀，白雪.我國預算績效管理的問題及其破解之道——兼論當前全面推進預算績效管理的路徑選擇[J].行政事業資產與財務，2012，10（1）：17-19.

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[4]劉奕麟，陽秋林，蔣七元.中小企業全面預算管理初探——以衡陽界牌瓷業有限責任公司為例[J].中國內部審計，2014，12（6）：94-98.

[5]包曉明.淺議高校后勤財務管理現狀與內部財務控制[J].寧波大學學報（教育科學版），2013，13（4）：68-71.