我國高校財務內部控制現狀綜述

呂海蓉+劉玄

摘 要：為了了解當前我國高校財務內部控制建設的現狀，文章結合我國學者的研究對我國高校財務內部控制存在的問題進行梳理與分析，進而提出完善高校財務內部控制的政策建議，為高校財務管理政策制定提供參考，促進高校財務管理水平的提升。

關鍵詞：高校 財務內部控制 現狀 綜述

中圖分類號：F239.66

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）10-231-03

一、引言

內部控制起源于內部牽制，最早運用于企業當中，至今趨于完善，而在高校中現處于起步階段，2012年11月29日，財政部發布《行政事業單位內部控制規范》，這為我國高校財務內部控制建設提供了一個內容全面、框架清晰、路徑明確的方向。近年來，我國高校的招生規模不斷擴大，呈現辦學形式多樣化、資金來源多元化等新特征，這也對高校財務內部控制提出了更高的要求，對高校財務管理工作提出了更大的挑戰，但由于高校長期以來以教學和科研為重點，往往忽視內部控制建設，在內部控制方面還存在著很多問題，這在很大程度制約了高校的快速發展，因此，本文結合學者的研究對當前高校財務內部控制的現狀進行梳理和分析，有利于健全完善內部控制體系，提高財務工作的服務質量，進而促進高校財務管理水平的提升。

二、高校財務內部控制的涵義和重要性

高校財務內部控制是高校根據相關法律法規及財務管理制度，由單獨或綜合設置的內控部門實施，需要全體人員參與的，旨在保護高校的資產安全和財務信息的真實性而采取的對財務活動進行監督和管理活動的過程。

在財務內部控制建設方面企業財務內部控制較為完善，高校財務內部控制處于初步建設階段，由于高校和企業追求的目標不同，企業看重經濟效益，而高校更看重社會效益，自然二者內部控制的目標也不同，除了合法合規、財務、資產安全完整這三個相同目標外高校的目標還在于有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。所以，高校在具體的內部控制建設中，可以借鑒企業的做法，但不能完全照搬過來，應該結合高校自身的特點建立適合高校的財務內部控制體系。

高校財務內部控制建設有利于促進高校財務管理制度的貫徹執行，能夠規范高校財務工作，確保高校財務信息的真實、完整和可靠，從而及時發現和糾正各種違法犯規行為，可杜絕腐敗現象的發生；另外，將內部控制制度貫徹到財務管理活動中，既相互協調又相互監督，表面上看似降低工作效率，但可以相互牽制，使各項財務活動能夠有條不紊的進行，從而提高財務的服務效率。

三、當前我國高校財務內部控制存在的主要問題及原因分析

（一）單位層面內部控制

1.“一把手”重視不夠。“一把手”是高校財務內部控制的關鍵，其對內部控制的態度、風險意識、法律觀念及處事風格都會對內部控制的完善和執行效果產生重大影響，因而直接決定了控制環境的好壞。高校的“一把手”大多是科研業務出身，他們更加重視如何提高教學、科研和學科建設的水平，缺乏對內部控制知識的基本了解，往往忽視財務在高校健康快速發展的重要作用，因此對建立健全高校內部控制的重要性和現實意義的認識不夠，甚至錯誤地將部門預算控制和內部控制相混淆，認為有了部門預算就已經執行了內部控制，這些都體現了其對內部控制認識的不足和重視程度不夠。

2.財務人員素質有待提高。財務人員是高校財務內部控制的實施主體之一，目前高校財務工作僅僅圍繞財務報銷開展，在高校管理層面上的重要事項決策作用較小，既沒有充分發揮財務管理的核算智能，又無法進行有效的監督職能。甚至財務人員對內部控制的重要性認識不夠，缺乏主動參與的意識，內控的措施和手段只是散落在各種財務制度中，無法實現對業務工作的全流程控制，滿足不了高校財務精細化管理的需要。由于高校的快速發展，財務管理工作日趨復雜，這對財務人員素質提出了更高的要求，財務管理等工作日趨復雜，財務人員怎么準確、有效地判斷經濟業務的真實性并進行正確處理也是一個極大的挑戰。

3.信息化水平有待完善。信息化是高校財務內部控制的手段，目前，我國高校財務的信息化水平僅停留在核算層面，能基本滿足財務業務的正常需求，但在管理方面的作用較弱亟需完善，隨著高校的多樣化發展，資金多元化，經費種類也逐年增加，當下這種基于核算系統的財務信息化建設已不能滿足高?？焖侔l展的需求，必須向管理型轉變，此外，很多學校各部門的信息化建設自成體系，部門之間的工作往往缺乏良好溝通，銜接性較差。這種系統性和整體性的缺失，導致了信息無法及時共享和更新整合，阻礙了內部控制的執行效果。

（二）業務層面內部控制

具體包括預算控制、收支控制、采購控制、資產控制、建設項目控制、合同控制6項主要內容，而且這些都和財務有關，因此本文分別從這6個方面來分析當前高校財務內部控制業務層面存在的問題，并對問題加以分析。

1.預算執行力差，調整隨意性大。預算控制是高校財務管理的核心環節，高校的所有活動都要根據預算來開展，費用開支通過財務系統來進行預算控制，所以預算在高校財務管理中起到至關重要的作用，但是目前仍存在一些問題，首先，預算編制由財務部門來匯總，需要人工處理大量的數據，信息化程度較低，導致部門和部門之間的溝通只能通過電子、紙質等方式由財務人員匯總，不能通過系統來匯總，這就給預算編制帶來諸多不便；其次，預算執行力差，調整隨意性大，目前高校大多采用的是增量調整預算的方法，不能全面規劃整個高校的財務收支情況，預算形同虛設，執行力差。最后，預算評價不到位，高校管理層對預算管理不夠重視，認為預算只是一個數字的事，缺乏依據，忽視預算的監督和評價，導致預算效果不高。

2.收支控制方面預算外資金管理不嚴，專項資金未?？顚Ｓ?。我國高校的收入主要依靠財政撥款，除此之外，高校收入的來源還包括科研項目、學生收費、銀行貸款、捐贈和校辦產業上繳利潤等等。其中，預算內資金管理較嚴，有相應的制度約束，但是有一部分預算外資金管理相對較弱，收入不及時上繳，增加了貪污腐敗的風險，科研項目尤其是橫向科研項目管理還較弱。支出業務控制中專項資金的使用是高校財務內部控制的薄弱環節，部分高校存在任意使用專項資金的現象，專項資金和公用經費相互借用、挪用，未按規定專款專用，而是用于彌補日常公用經費不足，擠占專項資金，且專項資金未單獨核算，與日常公用支出相混淆，沒有遵循?？顚Ｓ玫脑瓌t，導致專項資金使用效率低下，不能正確反映專項資金的使用情況。

3.政府采購隨意性大，管理松散，采購計劃編制流于形式。自2009年《政府采購法》執行以來，政府采購在加強財政支出管理上發揮了重要作用，為我國高校政府采購規范化創造了政策基礎，提高了財政資金的使用效益，但在實際執行當中也存在一些問題，政府采購規模較小，應納入政府采購的未納入；未真正貫徹實施政府采購制度，做到應采盡采；政府采購隨意性大，尤其是對高校這么龐大的群體而言，采購活動和其教學、科研活動未相互匹配，并不是真的用于教學和科研當中，缺少監管，造成財政資金的浪費；財務部門和資產管理部門等溝通不暢，采購計劃編制、監督評價等工作流于形式，批量和集中采購周期長，采購的產品不能滿足高校需求，使政府采購的功能大打折扣，無法體現財政資金的使用效益。

4.資產控制方面未建立定期清查盤點制度，浪費現象嚴重。我國高校資產控制中的貨幣資金控制主要由財務部門負責，職責清晰明確，監管力度較大，但在固定資產方面控制缺乏管理和監督，因為固定資產分布在高校各個部門，比較分散，并且數量很大，資產管理部門不可能做到實地定期盤點，只能要求各部門保管和控制，各部門也未建立定期清查盤點制度，容易導致資產賬目不清、賬實不符的現象發生。同時，高校的固定資產浪費現象嚴重，雖然有財務部門的資金控制，但購置的資產是否真正運用到教學和科研當中，無從知曉，資產管理人員也只是充當采購員和錄入員的角色，缺乏對資產的監管，部分高校在購置資產時盲目求新，追求高端化，但重增量資產的擴張，輕存量資產的管理，資產閑置現象嚴重，使用效率低下，導致高校資產價值貶損，缺乏可持續發展能力，造成財政資金的浪費。

5.建設項目立項缺乏科學依據，風險認識不足。高校的建設項目往往占用的資金金額較大，涉及的環節較多，建設工期較長，容易成為貪污腐敗的“重災區”，造成經濟犯罪。我國高校尚未建立與建設項目相關的審核機制，財務人員和規劃、技術等相關人員應委托具有相應資質的中介機構進行審核，一起出具評審意見。部分高校建設項目立項缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，對存在的風險認識不足或對風險視而不見，導致建設項目中斷乃至失??；還有建設項目資金管理不夠嚴格，導致工程進度延遲、中斷或資金損失等現象發生，因此財務部門應當加強與建設項目承建單位的溝通，準確掌握建設進度，加強價款支付審核，及時辦理價款結算。

6.合同控制歸口管理職責不明確。高校在資產采購、接受服務、工程建設和科研項目中，都可能涉及到合同。但在實際中，合同歸口管理職責不明確，合同樣式五花八門，缺乏合同的歸口管理控制，合同風險意識有待提高，財務部門和合同歸口管理部門尚未建立溝通協調機制，難以實現合同管理與預算管理、收支管理的結合。合同訂立和履行活動中財務人員參與較少或者未參與，財務人員在其中的作用不明顯。

（三）評價和監督

評價和監督是高校實施有效財務內部控制的重要保證，建立健全高校評價監督制度，對于提高我國高校財務內部控制水平具有十分重要的意義。目前我國高校在上述6個方面都有相應的內部控制制度，但是缺乏相應的評價和監督制度，重建設輕考核，導致內部控制的效果不明顯。

1.缺乏評價機制。一個完善的內部控制體系既包括內部控制制度建設，也應當包括內部控制的評價機制，內部控制包括事前、事中、事后控制，每個控制環節都需要一個相對獨立的第三方介入進行評價，但是目前我國高校未建立相應的內部控制評價制度，也沒有相應的評價機構或者聘用相應的評價人員，這就影響了高校內部控制建設的積極性和執行效果。

2.監督職能較弱。高校的監督包括內部監督和外部監督兩個方面，內部監督一般是由高校審計部門來執行，但由于審計部門是高校內部機構，受到高校管理層的約束，審計獨立性大打折扣，往往比較滯后，只是事后審計，所以發揮不了應有的作用，高校審計工作的權威性也受到質疑。此外，審計機構往往得不到高校管理者的重視，缺少對審計人員的培訓和對外交流學習，審計人員的素質也有待提高，有的甚至無法勝任審計工作。而外部監督方面更是缺乏，教育主管部門和財政部門缺少對高校財務內部控制的干預和監督，這兩個方面都導致了高校財務管理的滯后，長期得不到改善，督促作用有待提高。

三、政策建議

（一）發揮“一把手”的作用

高校財務內部控制的建設能否取得成效，關鍵在于“一把手”的支持和領導，通過培訓、調研等各種方式認識到財務內部控制的重要性，增強其財務內部控制意識，充分發揮“一把手”的領導作用，動員全校各級部門直接參與到內部控制建設當中去，將內部控制貫穿到每一項工作事項當中，達到相互監督、相互牽制的狀態，使各項工作得以高效有序運作。在內部控制建設中，財務部門可以作為牽頭部門，但要由“一把手”作為負責人，財務部門在“一把手”和各部門中間起到橋梁作用，負責內部控制的培訓、溝通和協調工作。

（二）加強對內部控制的宣傳，提高財務人員的素質

財務人員是高校財務管理工作的實施主體之一，財務人員的內部控制意識直接影響財務管理的水平，因此必須增強財務人員的內控意識，定期或者不定期地組織財務人員的內部控制培訓工作，加大對內部控制的宣傳，不斷強化其內控意識，實行不相容崗位分離的制度，使其認識到財務內部控制的重要性，并將內部控制落到實處，不斷提高財務人員的素質。

（三）信息化是財務內部控制建設的重要手段

通過信息化手段提高財務內部控制的效率，一方面，信息化運用于財務內部控制建設當中，有助于將每項工作由人控制轉變為機器控制，這就減少了人為因素的影響，一視同仁，嚴格按照財務規章制度辦事；另一方面，運用信息化手段可以起到威懾作用，機器能識別人可能辨認不出來的事項，比如多校區報銷、分次報銷，讓人不敢套取國家經費，提高財務信息的真實性，更有助于高校領導財務決策，真正提高高校的財務管理水平。

（四）進一步健全風險評估機制，提高風險防范意識

高校財務內部控制是一個需要全校師生參與的過程，涉及的環節很多，業務錯綜復雜，每項業務都可能遇到或大或小的風險，高校應該進一步健全風險預警和評估機制，加強風險的事前、事中監測，對每個環節可能出現的風險進行防范和控制，把已經發生的風險扼殺在萌芽狀態，將風險損失降到最低。比如財務系統對項目進行預算控制，可以防止超支風險；通過信息系統對預算編制需要注意的事項進行培訓和介紹，可以預防預算調整和調賬帶來的審計風險。通過信息化手段實現國庫系統和財務系統的對接，將國庫專項資金和財務系統中項目對應起來，可以防止專項資金和公用資金相互挪用的風險；目前資產系統是孤立的，通過資產系統和財務系統的對接，實現對固定資產的動態化合精細化管理，實時反映項目的資金余額和單項余額，防止預算項不足帶來的超支風險，2015年9月開始，江蘇省首次試點網上商城采購方式，大大縮短了采購周期，這也有效降低了申購時項目余額充足而在報銷時余額不足的風險。

（五）建立內部控制評價制度，完善監督制度

一方面，高校應當建立內部控制評價制度，對財務內部控制的設計和執行進行評價并加以改善，逐步健全高校財務內部控制體系；另一方面，重視審計部門的工作，使其充分發揮監督作用，還要重視對審計人員的培訓工作，定期或者不定期組織審計人員參加校內外學習工作，提高審計人員的專業素質，增強其監督能力，不僅要事后監督，更要事前和事中監督，加強對內控制度執行情況的監管，及時發現其中存在的風險或問題，將一切可能的風險扼殺在萌芽狀態。此外，還需要外部監督機構的介入，因為內部監督本身的缺陷性，外部監督可以更好地完成內部控制的監督作用，如高?？梢远ㄆ谄刚埖谌綑C構如注冊會計師對財務內部控制的設計、執行和有效性進行評價，使高校財務內部控制制度不斷得以完善。

[基金項目：本文受到江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究項目（項目編號：2015SJA005）資助。]

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（作者單位：南京郵電大學財務處 江蘇南京 210023）（責編：賈偉）