土地資源與產業經濟發展關系的理論探討

摘 要：馬克思曾指出：“土地是一切生產和一切存在的源泉。”當代學者也反復提及，土地是人類社會賴以生存和發展的重要物質基礎。土地資源在經濟發展中的支撐地位日益凸顯。文章從中觀層面探討土地資源與產業經濟發展的關系，可為制定協調區域土地資源保障和產業經濟發展的土地政策提供理論依據。

關鍵詞：土地 產業經濟 土地政策 產業結構

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）10-032-04

一、土地功能與產業發展

（一）土地功能

馬克思曾指出：“土地是一切生產和一切存在的源泉?！碑敶恋貙W者也反復提及，土地是人類社會賴以生存和發展的重要物質基礎。土地之所以對人類具有不可替代的作用，是因為土地具備以下基本功能：

1.承載功能。土地由于其物理特性，具有承載萬物的功能，因而能為人類進行一切生活和生產活動提供場所和空間?！捌ぶ淮妫珜⒀筛健?，正是對土地承載功能的形象比喻。

2.生產功能。萬物土中生，土地是萬物生長汲取營養的源泉。土地可以提供地球上一切生物生長、繁殖所需的包括水分、養分、空氣、光和熱等各種營養物質和條件。沒有這一功能，一切生物就不能正常生長繁育，更談不上人類的生存和發展。

3.資源（非生物）功能。人類進行物質資料生產，除了需要生物資源外，還需要大量非生物資源，如建筑材料、礦產資源和動力資源（石油、天然氣、地熱等）。沒有這些資源，人類就不能進行房屋、道路建設，不能生產生活需要的工業品。而它們正是蘊藏于土地之中。

4.景觀功能。景觀意義上的土地是一種環境資源，土地的景觀功能既沒有在物質上利用土地，也沒有在消耗意義上利用土地，這時候土地的價值在于其舒適性和美學價值。

（二）土地功能與產業發展

勞動是財富之父，土地是財富之母。任何產業離不開土地，且土地在各產業中發揮的作用與其功能密切相關。

在農業生產中，土地不僅是勞動對象，同時也是一種勞動手段，直接參與農產品的形成。人類從土地中獲取食物，植物依賴土地才能生長，動物依靠土地提供飼料。土地的生產功能充分體現于農業生產中，土地對于農業是不可缺少且無可替代的主要生產資料。在非農業部門，土地主要發揮承載、資源和景觀功能。比如在制造業、建筑業和交通運輸業中，土地主要是作為地基，作為操作的場地與空間發揮作用。而在采掘業、水力、地熱利用等部門中，土地主要發揮資源功能的作用。而旅游業用地則是土地景觀功能得以發揮的土地利用方式。

以上分析可看出，產業的發展都與土地的某種特殊利用方式相關，并依賴或受制于土地的某種特有的功能。土地被不同方式所利用，直接構成了不同產業的不同物質基礎，這也是土地影響產業發展的最基本的途徑。

二、土地利用與產業經濟發展

土地利用對產業經濟發展的影響既表現為“數量支撐”，即土地利用數量與產業經濟增長的關系；也表現為“結構性支撐”，即產業結構變化導致土地利用結構的變化。在發展外向型經濟條件下，土地還可以通過外國直接投資的途徑參與國際經濟合作。

（一）土地利用數量與產業經濟增長

1.土地投入支撐經濟增長。任何生產活動必然離不開土地，因此土地被視作支撐經濟增長最基本的生產要素。同時，由于土地生產要素的特殊稀缺性，其對經濟增長的支撐作用隨著經濟發展階段不同而不同。農業社會的主要產業是農業，土地面積對農業社會的經濟增長影響最大。到工業社會，第二、第三產業在產業結構中占有最大的比重，第二、第三產業的發展主要靠資本和技術的投入，土地資源稀缺性的制約作用會相對地減輕。到后工業社會，第三產業占主導地位，土地資源稀缺性的制約作用又進一步減輕。根據錢納里等人的研究結果，經濟發展由工業化初期到后期的不同階段，土地對經濟增長的貢獻呈現由低到高再到低的倒U型規律。

2.經濟增長影響土地需求總量。土地作用于經濟增長，體現在經濟增長以土地為物質依托，反過來，經濟增長也反作用于土地。土地需求從根本上說是一種引致需求，土地要素需求總量隨著經濟發展規模的改變而改變。我們將經濟增長所需的投入分為兩部分，一部分是土地資源，另一部分（勞動、資本、技術等）是非土地資源。在一定的經濟發展水平下，上述兩部分投入通過一定的組合就形成該經濟發展水平下應得的產出。當一部分投入減少時，必須增加另一部分的投入，才能保持產出不變（圖2）；而當社會生產力提高到一定水平、總產出增加，資源投入也應相應增加（圖3）。但因土地資源的稀缺性，其投入增長幅度往往小于非土地資源投入增長幅度，因此產業發展都趨向于勞動密集型、資本密集型和技術密集型。

（二）土地利用結構與產業結構

土地利用結構與產業結構也是互動的關系。一方面，任何產業都必須在土地上開展，產業結構優化以土地利用結構優化為前提，土地利用結構是否符合產業發展所處階段，以及土地利用結構調整是否適應產業政策調整的方向，直接決定和制約產業結構的優化。另一方面，產業結構落實到空間上的具體反映就是土地利用結構，因此產業結構的變化直接影響土地資源在各產業、部門之間的配置，從而導致土地利用結構的變化。

根據庫茲涅茨、錢納里等人的研究成果，產業結構的特征與經濟發展階段、工業化進程有著密切關系。不同的經濟發展階段，產業結構存在明顯的差異性。與此同時，產業結構的差異性也伴隨著產業各部門對土地資源的需求差異，導致了土地利用結構的重組。因此，土地利用結構的變遷是與產業結構升級互動變化的過程，且與經濟發展階段密切相關。表1揭示了不同經濟發展階段產業結構及土地利用結構的變化特征。

（三）國際土地合作

1.內涵及實現途徑。國際土地合作是國際經濟合作的方式之一，其實質是土地生產要素的國際流動。土地由于其特殊性，本不可直接流動，土地生產要素國際流動往往是伴隨著其他生產要素的國際流動而發生，是一個相對的概念。

國際土地合作最主要的實現途徑是外商直接投資。由于土地是企業生產必不可少的空間載體，跨國公司直接投資的前提是通過土地租賃、土地入股、土地有償出讓等方式進行土地投資，從而帶動了土地生產要素的間接國際流動以及其他生產要素的直接國際流動。

2.產業經濟效應。（1）優化生產要素全球配置，提高規模經濟效益。生產要素的國際流動通常有兩個基本規律：一是從要素稟賦豐裕的國家流向要素稀缺的國家；二是發生在擁有豐裕的低級要素（土地、勞動力、資源等）的發展中國家與擁有豐裕的高級要素（資本、技術、管理經驗等）的相對發達國家。通過開展國際土地合作，擁有豐裕土地生產要素的發展中國家在輸出土地要素的同時，也從發達國家輸入了自身短缺的生產要素（如資本、技術、管理經驗等），這一過程促進了生產要素在國際間互通有無，優化了國際生產要素的配置。

進一步以局部均衡法分析生產要素國際流動前后收益的變化。

假設世界上有兩個國家A與B，使用一種生產要素生產產品，且生產要素可以在國際間自由移動。在圖5中，橫軸代表生產要素的數量（Q），縱軸代表生產要素的價格（F），曲線Sa、Da、Sb、Db分別代表A國和B國的生產要素國內供給和需求曲線；P1代表生產要素沒有跨國移動前A國國內的均衡價格，P2表示生產要素沒有進行跨國移動之前B國國內的均衡價格。Sa、Da交點用Ea表示，Sb、Db交點用Eb表示，價格線P1與縱軸交點為Fa，價格線P2與縱軸交點為Fb。此時，A國生產者剩余為OaFaEa，消費者剩余為FaP2Ea，整個利益即為OaP2Ea。B國生產者剩余為ObFbEb，消費者剩余為FbIEb，整個利益即為ObIEb。

當生產要素在國際間自由流動時，從價格低的國家流向價格高的國家，A國的生產要素國內價格比B國低，因此，A國的生產要素就會移向B國，結果A國的生要素價格會上升，B國的生產要素價格會下降。當A國愿意售出的生產要素數量和B國愿意購買的數量相等時，形成了國際市場上生產要素的均衡價格P0。價格線P0與Sa、Da的交點分別為Ca和Ha，價格線P0與Sb、Db的交點分別為Cb和Hb。這種情況下，A國的生產者剩余為OaPOHa，消費者剩余為P0P2Ca，兩者利益比沒有進行生產要素跨國移動之前多出EaCaHa。B國的生產者剩余為ObGbCb，消費者剩余為GbIHa，兩者利益比沒有進行生產要素跨國移動之前多出EbCbHb?？梢?，兩國經濟利益都得到增加。

總之，生產要素國際流動能使各種生產要素在生產過程中得到合理的使用和最佳的配置，從而發揮最大的生產潛力，產生最佳的經濟效益，促進本國經濟乃至全球經濟的發展。

（2）加快地區開放速度，改變產業結構。對于產品輸出國而言，出口產業結構、出口企業組織結構和出口商品結構發生變化，從而改變這些國家在國際分工中的地位；對于產品輸入國而言，通過采用開放式的替代進口發展戰略，通過輸入國外的生產要素促進本國進口產業的發展，從而實現本地產業結構的高級化和現代化。

因此對于特別是后發國家或地區而言，吸引外商直接投資是帶動地區經濟增長、促進產業結構優化升級的重要途徑。實踐證明，完善的基礎設施條件、充足的生產要素供給、企業綜合成本優勢、良好的政務環境均是外資選擇的決定因素。土地政策要從保障土地要素供應、降低土地成本、提高土地行政水平、加強國際間土地政策銜接和協調等層面優化外商直接投資的軟硬環境。

三、土地政策與產業經濟發展

2003年起，國務院正式提出了土地政策參與宏觀調控。土地政策調控產業經濟發展的實質就是通過行政、經濟、法律等手段實現土地資源在各部門合理配置，從而實現協調土地利用與產業發展，促進經濟增長、社會穩定、保護環境等目標。

（一）調控產業經濟發展的土地政策工具

按照土地政策的作用方式，調控產業經濟發展的土地政策工具可分為直接干預性土地政策和間接調控性土地政策。

1.直接干預性土地政策。直接干預性土地政策多以行政手段為主，主要有土地規劃政策、土地供應政策、土地價格管制政策等。

（1）土地規劃政策。隨著經濟社會發展和土地資源稀缺性的矛盾不斷加劇，現代土地利用規劃越來越顯示出公共政策屬性。董祚繼在《中國現代土地利用規劃》一書中將土地利用規劃界定為：由政府和非政府公共組織針對一定區域，為實現一定時期的經濟社會發展和土地可持續利用目標，對合理分配和組織土地利用所做的預先安排和所制定的行為規則；其本質是政府對土地利用社會利益所做的權威性分配。土地利用規劃具有公共政策屬性，因此它也具備一般公共政策所具備的導向、調控和分配功能。土地規劃政策正是通過對土地用途和土地利用進行嚴格控制，對各類用地進行方向性的指導，實現土地資源在時間、空間和產業間的配置，調控產業發展的速度、方向和布局。

（2）土地供應政策。土地供應政策側重從供應的角度，包括土地供給數量、結構、供給主體、供給方式等多個方面調節土地市場供求關系，主要政策工具有土地供應計劃、土地儲備制度、土地供應方式、土地供應門檻等。土地供應政策對產業經濟發展的重要影響，主要是通過土地供應對產業發展產生的抑制或者鼓勵作用，有效引導投資方向和影響投資強度，促進產業結構調整升級，促進經濟協調可持續發展。

（3）土地價格管制政策。土地價格是土地市場的核心部分，其高低直接影響土地市場的供求關系。在我國土地市場經濟中，政府實施的地價管制政策主要方式有最低價格限制和最高價格限制政策。最低價格限制政策，如針對工業用地制定的最低出讓底價，可以避免地方政府間的惡意競爭（如為招商引資采取低地價甚至零地價策略）導致的投資盲目擴張、低技術產業重復建設等情況；最高價格限制，如針對房地產用地制定的土地最高成交價格，可以有效抑制土地投機行為，防止因地價過高引起經濟震蕩。此外，土地價格評估制度、基準地價和標定地價定期更新與公布制度、交易價格申報制度、政府優先購買權制度、地價動態監測制度等也是土地價格管制政策的重要內容。政府通過土地價格管制及時掌握土地供求信息并適時、適度引導土地供求關系，對于規范土地市場秩序，推進產業用地的合理利用，調節經濟發展速度和調整產業結構具有重要作用。

2.間接調控性土地政策。間接調控性土地政策主要是以經濟和法律手段為主，包括側重于需求導向的土地稅收政策、土地金融政策以及輔助性的土地執法監察、土地督察等政策工具。

（1）土地稅收政策。我國目前已經從土地取得、土地保有和土地轉讓三個實施環節建立起包括耕地占用稅、城鎮土地使用稅、房產稅、土地閑置稅、土地增值稅、契稅等在內的土地稅收調節體系。其中土地取得稅收以控制用地數量、避免資源浪費和保護環境為目標；土地保有環節稅收以提高土地利用效率為目標；土地轉讓環節稅收以規范土地交易為目標。合理的土地稅收政策一方面能夠促進土地資源的集約高效利用；另一方面可有效抑制土地投機行為，減輕經濟過熱帶來的負面影響；此外，通過采取差別化土地稅收政策，還可以起到調整土地利用方向的作用。

（2）土地金融政策。土地金融，就是利用土地作為獲取信用的保證，因而獲得資金的融通，它是在土地的抵押權能的基礎上發展起來的。土地金融政策正是通過對土地金融貸款主體、抵押擔保方式、貸款利率等的調整，影響土地市場來達到調控經濟發展的目的。目前我國土地金融政策法規還十分不完善，今后應加強相關方面研究，推動土地金融體制的深化改革。

（3）土地監督檢查及土地督察制度。土地監督檢查與土地督察制度是事后控制土地供應的方式，對于間接調控土地供應總量和結構具有重要意義。土地監督檢查是指土地行政主管部門依法對土地管理相對的單位和個人執行和遵守土地管理法律、法規情況進行監督檢查，并對違法者實施法律制裁的行政執法活動。土地督察制度是國家通過設立專門的土地督察機構對地方政府（主要是省級政府和計劃單列市）的土地管理和利用行為進行監督察看，并依法對地方人民政府在執行土地法律、法規、政策中的違法違規行為采取糾舉和懲戒措施的制度。土地監督檢查和土地督察制度是有效落實土地調控政策的輔助手段，其中土地督察制度對保證中央土地宏觀調控上，發揮了基礎性的保障和推動作用。

（二）土地政策調控產業經濟發展的傳導機制

1.土地政策傳導機制內涵。土地政策傳導機制是指中央土地調控部門運用各種土地政策工具和手段影響中介目標，進而對總體經濟活動產生作用的過程，即中央土地管理部門從運用土地政策工具到最終實現土地政策最終目標的中間過程和政策傳導的途徑。健全的土地政策傳導機制應包括土地政策工具、政策目標和政策環境幾大構成要素。土地政策要發揮作用，實現土地政策目標，正是通過這幾個要素的逐級傳遞來實現的。

2.土地政策調控產業經濟發展的傳導機制。縱觀土地政策工具影響產業經濟的機理，可以總結出土地政策調控產業經濟發展的共性傳導機制，即不論何種政策手段和工具，它們都是通過直接或間接地調節土地市場的土地供應總量、結構和價格，引導投資需求，使得參與經濟活動的微觀主體不斷調整經濟行為，最終達到促進經濟增長、產業結構不斷優化以及經濟發展方式轉變的目標（圖6）。

四、總結

本文主要構建了土地與產業經濟發展關系的理論框架。首先從直觀上建立了土地的基本功能與產業發展的對應關系，如在農業中，土地主要發揮其生產功能，而在非農業部門，土地則主要發揮承載、資源、景觀等功能。任何產業的發展都依賴或受制于土地的某種特定功能，從此種意義上來說，土地資源是產業發展不可或缺的物質基礎。接著從經濟學角度分析了土地利用與產業經濟發展的關系，主要包括土地利用數量與經濟增長、土地利用結構與產業結構互動關系以及土地參與國際經濟合作三個方面。其次構建了土地調控產業經濟發展的政策工具體系，分析各個政策工具調控產業經濟發展的機理，總結出土地政策調控產業經濟發展的共性傳導機制，即土地政策都是通過控制土地供應總量、結構、價格以及引導投資、消費需求這一系列的中間目標變量，最終達到促進經濟增長、結構優化的最終目標。

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（作者單位：中國國土資源經濟研究院 北京 101149）

（作者簡介：孫艾青，中國國土資源經濟研究院助理研究員，從事國土資源經濟研究。）（責編：賈偉）