互聯網時代的彩票法律制度

摘要：彩票是政府籌措公益資金的渠道，是國民收入的第三次分配。（第一次分配是每個人的直接收入，然后通過稅務等方式調節高低收入人之間的差距，實現第二次分配；而通過募捐、發行福利彩票等途徑籌集資金，興辦各種福利事業，則是第三次分配。）發行彩票的目的是緩解政府財政壓力，造福社會公益事業。彩票銷售在扣除獎金與成本后，所得凈收入的資金，一般都由政府投入社會公益項目中。筆者通過闡述互聯網時代的彩票法律制度表明筆者的相關觀點。

關鍵詞：彩票；制度；研究

中圖分類號：DF523文獻標識碼：A文章編號：1671-864X（2016）10-0 113 -01

一、彩票的概念

在財政部頒發的《彩票發行與銷售管理暫行規定》中對彩票作了定義，即“彩票是國家為支持社會公益事業而特許專門機構壟斷發行，供人們自愿選擇和購買，并事前公布規則，取得中獎權利的有價憑證。”

二、網絡時代彩票立法規范之探討

第一，明確彩票發行的目的與宗旨。我國主要是民政福利、體育方面，在國際上還包括教育、科學、衛生、文化、環保、城建、就業、扶貧、治安等方面。社會和政府對彩票的容忍在于彩票收益方面在社會公益事業上的貢獻，也就是說彩票的負面因素為正面做出的貢獻所掩蓋，有了這個貢獻，彩票業才可能得到允許和發展。所以，應該規定彩票是國家授權進行的通過向社會籌集公益福利資金，資助社會公益福利的非盈利事業。彩票發行雖然要通過市場來體現，但不是一般意義的經營活動。

第二，規定彩票為國家專賣品，只允許以促進社會公共事業、福利事業的發展為宗旨發行彩票，不容許以其他名義發行彩票。因此，發行彩票的公益性目的決定了對以中飽私囊為目的的營利性的“私彩”應當予以禁止和取締。從世界各地的彩票發行主體來看，可以分為政府發行的彩票和私人發行的彩票。目前世界上有一百多個國家和地區在發行各種形式的彩票，這一產業的共同點在于：彩票絕大多數都是由政府主辦；國家對彩票發行實行法律保護；國家通過法律進行公眾監督與檢查并對發行采取一系列優惠政策。這說明在絕大多數國家，彩票就是國家專營的。在我國，目前不允許私人發行彩票。雖然不能排除將來有允許私人發行彩票的可能，但我認為，根據我國國情和世界彩票業的走向，起碼在可以預期的未來，我國彩票業還應只限于政府發行的、公益性彩票。即彩票業由中國政府主辦，國家對彩票發行實行法律保護，并通過法律進行公眾監督與檢查。“確立彩票為國家專賣品”這一一般性規則所對應的排他性規則就是：禁止發行私彩。私彩，是指沒有經過政府批準，不接受有關部門管理而私自發行的各種彩票。發行彩票的公益性目的決定了對以中飽私囊為目的的營利性的“私彩”應當予以禁止和取締。因此，在中國境內發行彩票的主體應只限于中國政府及相關政府部門，個人和外資均不得在中國境內發行彩票。

第三，規定更為完善的彩票發行制度。各國（地區）彩票發行的批準權一般都集中在中央政府；美國、澳大利亞等聯邦制國家的批準權則在州政府。一個國家（或一個州內）一般通過一個主辦單位和一個專門的發行系統來發行一種彩票。目前，我國彩票發行的審批權在國務院。除國務院，我國任何政府部門、組織、個人和外資機構沒有授權發行彩票的權力。

（一）明確彩票發行的獨家壟斷性，擺脫部門彩票怪圈，發行國家彩票。

這里所討論的“彩票的獨家壟斷性”與上一段中我所提到的“國家專賣品”概念不是在一個層面上的。“國家專賣品”是相對于私彩而言的；“彩票的獨家壟斷性”是建立在“國家專賣品”之上的，目的是處理政府內部的關系。發行機構的獨家壟斷性是國際上最常見的一種市場組織結構形式。不論是政府專門設立的彩票管理局還是政府授權財政部或社會保障部，抑或政府授權給某一非政府商業銀行機構來完成發行職能，在發行環節上實行獨家壟斷都是共同特征。國家彩票就是以彩票發行的獨家壟斷性為基礎的。目前，我國彩票的發行方式是由國務院批準，財政部監管，民政部和體育總局為指定的具體發行部門。所以我國的彩票其實就是一種典型的部門彩票，而不是國家彩票。部門之間可能或實際存在的競爭打破了彩票業是“國家特許、高度壟斷的新興產業，不允許競爭”的限制。因而，只有割斷了部門與彩票的利益，由國家授權的機構統一經營，才能更有利于彩票法相關規則的制定和彩票業制度的完善。

在這一部分中，我要明確的問題是：要改革我國現行彩票發行制度，改為由一個經國務院授權的機構統一監督管理彩票的發行。至于具體由什么機構來完成這一工作，我在下一部分中嘗試討論。

（二）制度建設——彩票的主管機構。

關于彩票的主管機構有如下幾種選擇：設立“彩票專賣局”，使之成為全國彩票業的管理機構；授權給財政部主管彩票業（如瑞典）；授權給某一非政府商業銀行主管彩票發行（如日本政府指定日本第一勸業銀行）等等。筆者認為，不論規定上述哪種方式或者還有其他管理模式，都必須滿足“由一個經國務院授權的機構統一監督管理彩票的發行”這個基本條件，并且應規定該機構的職責和權限。在此基礎上才可以再分析哪種管理模式更適合中國國情。

（三）制度建設——彩票的經營機構。

通過查閱有關外國彩票發行的資料，我認為應將我國彩票發行制度改為：由一個經國務院授權的機構統一監督管理彩票的發行，再由其授權彩票公司完成具體經營工作。不過，在<彩票發行與銷售管理暫行規定>下，官方的彩票機構是不會自身去進行網售業務。

在大多數國家中，彩票由政府授權的彩票公司經營，政府可以多種形式進行控制和參與管理，企業公司來具體運作。這是彩票業發展的必然趨勢，也是中國彩票業與國際接軌的一個重要標志。實踐證明，只有實行彩票產業化，才能保證彩票業穩定、持續地發展。而目前，每年發行多少彩票是由彩票發行部門即民政部和體育總局統計各省需求，并綜合上一年度的銷售額，結合當地的收入情況，框定一個額度，通過財政部上報到國務院批準。國務院再根據社會保障資金的缺口以及上一年度的發行情況制定一個總額度，再由財政部具體分配到民政部和體育總局。

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作者簡介：王兵，沈陽師范大學法學院2013級在職法律碩士。