政府購買環境服務的現實困境及對策研究

摘要：政府向社會購買公共服務是政府轉變發展思路，創新公共服務供給方式的重要途徑，近年來政府在教育、就業、養老、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等領域積極推進政府購買，而環境領域可謂是政府購買公共服務的一個新領域。本文在對政府購買環境服務的現狀進行分析的基礎上，指出并剖析實踐過程中存在的問題，提出推進政府購買環境服務的具體方法和措施，以便提高環境服務的供給水平，走出政府多年環境污染治理成效不彰的困境，解決環境污染問題。

關鍵詞：政府購買；公共服務；環境服務；對策建議

中圖分類號：D67文獻標識碼：A文章編號：1671-864X（2016）10-0 043 -02

一、政府購買環境服務的概念與內涵

政府購買環境服務的概念相似于國際社會所用的生態/環境服務付費（Payment for Ecological/Environmental Services）“PES”的概念。所謂政府購買環境服務，是指通過市場機制，把政府直接向社會或公眾提供的部分環境公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用的一系列相關制度安排。①主要包括以下內容：

（一）從購買主體來看，政府是環境服務的提供者和付費者，有能力的社會組織或者企業是環境服務的承接者，廣大公眾則是環境服務的消費者。如同薩瓦斯所描述的那樣，“政府仍然保留服務提供者的責任并為此支付成本，只不過不再直接從事生產。”②

（二）從購買方式來看，主要有合同外包、項目申請、特許經營、補助或直接資助等方式，針對不同類型的環境服務應該選擇合適的購買方式。

（三）從購買價格來看，環境服務購買是一個準市場（準政府）的行為，要綜合考慮環境服務的生產成本、公共財政支付能力、區域經濟發展水平等綜合因素，不同區域、不同階段和不同類型的環境服務購買價格存在動態化、差異化。

二、政府購買環境服務的實施現狀

改革開放以來，我國工業化、城鎮化和農業現代化的不斷深化發展，帶動了國民經濟的騰飛，我國整體經濟面是好的，但是部分領域卻面臨著嚴峻的挑戰，比如環境領域，個別地方政府、企業仍然持有以破壞環境、無節制消耗能源為代價換取經濟發展的錯誤意識，冷處理經濟發展與生態環境保護的關系，導致生態環境問題日益突出，該問題已成為當下突出的熱點問題。習近平總書記在《習近平總書記系列重要講話讀本（2016年版）中強調建設生態文明是關系人民福祉、關乎民族未來的大計，是實現中華民族偉大復興的中國夢的重要內容。習近平總書記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”

不僅在意識層面上強調政府、社會公眾對生態環境問題的重視，更是在政策層面上推動環境服務供給方式的轉變。近年來，我國環保資金投入逐年遞增，然而環境質量卻依舊沒有得到顯著的提升，在這種情況下，政府不得不改變治理的思路。2013年國務院辦公廳出臺《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，強調要改進政府提供公共服務方式，要更多利用社會力量，逐步加大政府向社會力量購買服務的力度，政府購買公共服務進入社會大眾的視野。2014年4月表決通過了新版的《環境保護法》，2014年底財政部印發了《政府購買服務管理辦法（暫行）》，第一次在國家層面將環境治理納入政府購買服務指導性目錄中的基本公共服務領域。這給政府購買環境服務指明了方向，但是并未對可以購買的具體環境服務事項做出進一步的闡述，缺乏國家層面統一的相關指導意見和具體的實施細則，要想以此來指導政府購買環境服務的實踐活動尚顯不足。

總而言之，政府購買環境服務對我國來說還是一項新鮮事物，對這一新模式的實踐尚處于探索實施階段，目前仍存在諸多問題。

三、政府購買環境服務的現實困境

從國家大環境角度來看，一是政府購買環境服務面臨無法可依的困境。目前，我國政府購買環境服務實踐才踏上“萬里長征第一步”，不僅缺乏成熟的實踐經驗指引，而且可以遵循的相關法律法規略顯欠缺；二是我國契約精神淡薄，尚未形成健全的合同管理制度。目前，我國合同管理存在許多問題，合同欺詐行為時有發生，存在不少鉆合同漏洞牟利現象，民眾利用法律手段對抗違約行為意識薄弱。政府作為服務購買的責任主體，在與社會力量的合作過程中產生諸多問題的原因也是由于合同約定不夠完備，漏洞太多。

從服務購買主體角度來看，一是固有的大政府思維，無論是政府還是社會，都習慣于傳統的大政府的職能定位，政府成了全能政府。政府部門包辦所有，強力推進公共服務建設，直接將公共服務經費撥給下屬的職能部門，擠掉了其他社會力量參與公共服務提供的機會；二是各地方政府各自為政，政府購買環境服務的實踐主要由各地方政府根據具體的情況實施，而且僅開放了個別領域范圍，政策不明，規章制度不完善，導致我國政府購買環境服務的領域范圍不明晰、操作隨意性較大；三是政府購買環境服務的資金缺乏保障，各級政府的公共財政預算忽略了購買環境服務的這部分預算，或者未在既有預算中統籌考慮，因此在資金使用上對我國各級政府的環境服務購買造成了限制；四是缺乏獨立有效的第三方監督機構，環境公共服務的監管權分散在各相關的政府部門，評價考核仍局限于行政考核制度，考核不夠規范化、科學化。

從服務承接主體角度來看，一是缺乏公平、有效的利益和風險分擔機制，這是環境服務類公共產品吸引社會力量參與的前提條件，企業在與政府的合作過程中往往處于弱勢地位，由于地位的不平等導致在雙方力量博弈時企業往往會吃虧，若是盈利空間小的環境服務產品，企業動力更是不足；二是企業趨利性與公共產品公益性的內在矛盾，公私合作要以不改變環境服務類產品的公共性為前提，一方面企業的社會責任意識、環保意識不強，另一方面政府對于市場主體的監管能力有待提高，因此公私合作在實踐過程中存在異化的風險，偏離雙方合作的初衷。

四、推進政府購買環境服務對策建議

首先，加強政府購買環境服務的立法工作和制度建設，讓政府購買環境服務規范化。立法是政府購買環境服務有法可依的重要一步，使得政府弄清楚該“放”什么，該“管”什么，讓社會力量有了行動法則，有了統一可循的標準，規范雙方行為，以防以公謀私，滋生腐敗現象。

其次，轉變思想觀念，與時俱進。政府要拋棄全能政府的理念，轉變政府職能，建設現代政府，在公共服務供給方面要致力于構建政府、企業和公眾共同參與的治理框架，正確處理好政府與市場之間的關系。同時，我國要加強合同意識，培養契約精神，完善合同管理制度，使得各方能夠明確各自的權利義務邊界，謹遵合同內容，減少合同漏洞。還要加強社會責任意識，確保政府購買環境服務不偏離公共價值。

再次，加強監管工作。政府向社會購買環境服務并不意味著政府轉讓了其該負的責任，政府要明確自身在提供環境類公共服務中的主體責任，要明確此舉只是將生產者的角色讓渡給社會力量去扮演，要調整好自己的角色定位，即從公共服務的提供者轉變成公共服務的監管者。具體的實踐操作過程中，對于可能影響環境公共服務質量的因素，政府要予以仔細分析并對其實施必要的監控。同時，政府更要加強對采購人員的監督，加強隊伍的廉政建設。另外，政府還要重視社會公眾作為消費者的意見和建議，讓民意互動渠道更加暢通，充分發揮輿論監督和群眾監督的積極作用，以此提高政府公共服務供給水平，提升民眾對于環境類公共服務的滿意度。

最后，創新利益和風險分擔機制。目前，我國絕大多數環境保護項目缺乏有效地盈利模式，為了更好地推進政府購買環境服務，必須在這方面開展創新。這也是提升企業參與購買環境服務的內在動力的一個重要舉措，使得企業在公共產品公益性與自身逐利性之間找到一個平衡點，最終實現政府與企業雙贏的良好局面。

注釋：

①財政部.政府購買服務管理辦法（暫行）[CP/OL].http：//zhs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/t20150104_1175300.html

②（美）E.S.薩瓦斯著，周志忍等譯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].北京：中國人民大學出版社，2002：69

參考文獻：

[1]徐雙明.區域生態環境服務政府購買機制研究——以福建省為例[D].福建：福建師范大學，2015：1-39.

[2]薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].中國人民大學出版社，2003.

[3]施從美.政府購買與城鎮生態公共服務供給[J].蘇州大學學報，2011：56-58.

[4]王浦劬.政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經驗分析[M].北京：北京大學出版社，2010.

[5]艾倫.羅森伯姆.公共服務中的政府、企業與社會三方合作[J].孫迎春譯.國家行政學院學報，2004，（5）.

作者簡介：林淑芬（1992-），女，漢族，浙江麗水人，碩士在讀，蘇州大學政治與公共管理學院，研究方向：地方政府與農村治理。