海洋環(huán)境保護(hù)如何走出公地悲劇

◎本刊主筆 劉國(guó)偉

海洋環(huán)境保護(hù)如何走出公地悲劇

◎本刊主筆 劉國(guó)偉

塑料垃圾污染、過度捕撈、海水酸化……

11月7日，12屆全國(guó)人大常委會(huì)通過了關(guān)于修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》的決定。修改后的法律取消了30萬元的罰款上限，并明確提出，對(duì)嚴(yán)重污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。幾十年來，國(guó)際社會(huì)越來越重視對(duì)海洋的治理，但放眼全球，海洋仍然面臨塑料垃圾污染、漁業(yè)過度捕撈、海水酸化等嚴(yán)重威脅。那么，包括法律手段在內(nèi)，人類還有哪些辦法能保護(hù)我們的大海呢？

幾十年來，雖然有許多國(guó)家和國(guó)際組織采取行動(dòng)，海洋面臨的危機(jī)依然深重，這是因?yàn)榻^大多數(shù)海洋水面不是某一國(guó)所獨(dú)有，即使一國(guó)的決策再英明、行動(dòng)再有力，也無法制約他國(guó)對(duì)海洋不負(fù)責(zé)任的濫用。如海洋漁業(yè)資源的過度捕撈，就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的公地悲劇（公共物品因產(chǎn)權(quán)難以界定而被競(jìng)爭(zhēng)性地過度使用或侵占）的經(jīng)典案例。所以，自上世紀(jì)60年代以來，全世界140多個(gè)沿海國(guó)家開展的近700項(xiàng)沿岸和海洋綜合管理計(jì)劃，只有半數(shù)

計(jì)劃得到有效執(zhí)行。

美國(guó)：1990年設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)

率先走完工業(yè)化道路的發(fā)達(dá)國(guó)家，近些年來在各自國(guó)家政府的強(qiáng)力主導(dǎo)下，利用自身資源和技術(shù)，對(duì)海洋進(jìn)行治理。這方面美國(guó)和加拿大具有代表性。

佛羅里達(dá)群島國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)是美國(guó)海洋治理的杰出體現(xiàn)，該保護(hù)區(qū)成立于1990年，面積約9600平方公里，包含了25個(gè)不同類型的區(qū)域，有著世界第三大的珊瑚礁和大片的紅樹林及海草。

為保護(hù)這片海域，美國(guó)將公眾、企業(yè)以及各級(jí)政府有效結(jié)合起來，共同參與海域的發(fā)展管理，從而確保了海域的可持續(xù)發(fā)展。

加拿大：為保護(hù)海域控制游客量

加拿大是世界上最早進(jìn)行海洋綜合立法的國(guó)家，也是最早制定國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃來保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源活動(dòng)污染的國(guó)家。其海域發(fā)展體系主要由4個(gè)方面構(gòu)成：跨部門、跨地區(qū)綜合協(xié)調(diào)的海洋環(huán)境管理體制；成熟的海洋環(huán)境管理法規(guī)體系；海洋資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；獨(dú)特的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。這種體系提高了加拿大自身海域環(huán)境管理的成效。

沙谷海洋保護(hù)區(qū)是加拿大海洋治理成果的重要體現(xiàn)之一。沙谷位于加拿大新蘇格蘭省東岸約200公里處，面積為2364平方公里，是一處深達(dá)2500米的深海峽谷區(qū)，生物多樣性非常突出。為保護(hù)該處的生態(tài)系統(tǒng)，1994年加拿大漁業(yè)與海洋部宣布該處為鯨魚保護(hù)區(qū)。2002年，沙谷海洋保護(hù)區(qū)正式成立。

塑料制品在海水中的循環(huán)和分解是個(gè)極其漫長(zhǎng)的過程，漂浮在海面的塑料不到總量的1%。 來源：倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院格蘭瑟姆研究所

為妥善保護(hù)沙谷海域，加拿大原則上禁止在此地從事干擾、傷害、破壞與移動(dòng)任何生物及其棲地環(huán)境的行為。為確保在保護(hù)區(qū)進(jìn)行的活動(dòng)不危害生物保護(hù)和繁殖，活動(dòng)發(fā)起者應(yīng)提前60天內(nèi)向漁業(yè)與海洋部提出計(jì)劃申請(qǐng)，而漁業(yè)與海洋部則會(huì)于收到申請(qǐng)的30天內(nèi)回應(yīng)是否批準(zhǔn)。科學(xué)研究可以在保護(hù)區(qū)的所有三個(gè)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行，但商業(yè)性漁業(yè)活動(dòng)禁止在最核心的一號(hào)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行。當(dāng)局還為沙谷海域建立了水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境污染標(biāo)準(zhǔn)、游客總量、船只噸位與

數(shù)量限制，限定了該海域生態(tài)環(huán)境的承載量。

歐盟：防控塑料袋污染海洋

如果把現(xiàn)在的海洋垃圾與工業(yè)化之前做一下比較，會(huì)發(fā)現(xiàn)有一種全新的垃圾種類在數(shù)量上爆發(fā)性增長(zhǎng)，這就是塑料垃圾。歐盟環(huán)境專員波托奇尼克估計(jì)，歐盟范圍內(nèi)每年的塑料袋消耗量為1000億只，其中有80億個(gè)被人一次性使用后隨手丟棄，這些塑料袋進(jìn)入生物圈之后，需要花400多年才能分解。

2013年4月，德國(guó)政府和歐洲議會(huì)為此專門組織了歐洲海域海洋垃圾預(yù)防和管理國(guó)際會(huì)議，會(huì)議將解決微塑料污染問題放到了優(yōu)先的位置（微塑料相關(guān)報(bào)道參見本期《洗衣機(jī)洗掉海洋健康？》一文）。2014年，歐洲議會(huì)投票通過了減少塑料袋使用量的規(guī)則草案，目標(biāo)是到2017年減少50%，到2019年減少80%。規(guī)則要求制定強(qiáng)制性的分階段減少使用目標(biāo)，還要求塑料袋付費(fèi)使用。

這次會(huì)議之后，歐盟各成員國(guó)開始各自行動(dòng)起來，通過法律和經(jīng)濟(jì)手段限制對(duì)塑料制品的使用。例如在愛爾蘭，目前政府對(duì)每個(gè)塑料袋征0.22歐元的稅。稅款征收后效果立竿見影，愛爾蘭塑料袋的消費(fèi)減少了大約九成，現(xiàn)在每個(gè)愛爾蘭人每年塑料袋的消耗量為18個(gè)。

日本：瀨戶內(nèi)海治理代價(jià)高昂

二戰(zhàn)后的日本為發(fā)展沿海經(jīng)濟(jì)，在瀨戶內(nèi)海一帶大規(guī)模填海造田，很快就在沿海建起龐大的工業(yè)區(qū)和城市帶，主要行業(yè)包括鋼鐵、造船、車輛制造、煉油化工和紡織等。但繁榮的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掩蓋不了瀨戶內(nèi)海嚴(yán)重污染的現(xiàn)實(shí)，環(huán)境惡化事件頻頻爆發(fā)，為此日本付出了許多時(shí)間和高昂的治理成本。

本著法律先行的原則，自20世紀(jì)60年代起，日本先后出臺(tái)了《水質(zhì)污染防治法》《海洋污染防治法》《自然環(huán)境保護(hù)法》等一系列環(huán)保法律，基本形成了海洋環(huán)境法規(guī)體系，為治理海洋問題打下了良好的法律基礎(chǔ)。沿海企業(yè)也被要求嚴(yán)格按照法規(guī)投資安裝環(huán)保設(shè)備，在商品

中推廣使用綠色環(huán)境標(biāo)志。經(jīng)過各方不懈努力，瀨戶內(nèi)海的水質(zhì)到20世紀(jì)70年代后期開始好轉(zhuǎn)，到世紀(jì)之交終于還原成基本清潔的海域，此時(shí)距離開始治理已過去約30年。

日本瀨戶內(nèi)海國(guó)立公園經(jīng)過30年治理，海水才變得較為清潔。

荷蘭、丹麥和德國(guó)聯(lián)合保護(hù)瓦登海國(guó)家公園。

三國(guó)攜手保護(hù)瓦登海

近年來，德國(guó)海洋治理方面的主要做法是健全立法。這方面包括在2004年將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)納入《聯(lián)邦空間規(guī)劃法案》中，制定了《北海和波羅的海海洋空間規(guī)劃》，從而讓德國(guó)成為最早為海洋空間規(guī)劃奠定法律基礎(chǔ)的國(guó)家。2009年，德國(guó)針對(duì)海洋風(fēng)能發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃，并據(jù)此對(duì)《北海和波羅的海海洋空間規(guī)劃》進(jìn)行修訂。德國(guó)還將本國(guó)周邊31%的水域規(guī)劃為海洋保護(hù)區(qū)，為緩解環(huán)境保護(hù)和捕魚業(yè)之間的矛盾，德國(guó)建立了一個(gè)衛(wèi)星追蹤系統(tǒng)以幫助了解本國(guó)海域的情況。

荷蘭在海域治理方面，將固定航道、生態(tài)和軍事設(shè)定為優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。2003年，荷蘭以海洋空間規(guī)劃為中心，制定了《2015年荷蘭北海總體管理規(guī)劃》。2010年，荷蘭對(duì)國(guó)家海洋規(guī)劃進(jìn)行修訂，使其覆蓋面擴(kuò)展到海洋的主要風(fēng)電區(qū)域。

如果說上述治理措施尚屬于“各人自掃門前雪”的話，那么對(duì)于瓦登海的治理則體現(xiàn)了歐盟國(guó)家之間的密切協(xié)作。瓦登海是歐洲大陸西北部到北海之間的一塊淺海及濕地。它北自丹麥南部的海岸，南至德國(guó)海岸，西到荷蘭，面積約1萬平方公里。為保護(hù)這里豐富的生物多樣性資源，1982年，荷蘭、丹麥和德國(guó)三國(guó)聯(lián)合簽署了《荷蘭、丹麥、德國(guó)聯(lián)合宣言》，協(xié)力保護(hù)瓦登海國(guó)家公園。1997年，《瓦登海多邊保護(hù)計(jì)劃》獲得三國(guó)通過。瓦登海的治理效果得到國(guó)際認(rèn)可，標(biāo)志之一就是2009年瓦登海的荷蘭和德國(guó)部分被聯(lián)合國(guó)教科文組織列入世界遺產(chǎn)，被視為歐洲濱海濕地多邊保護(hù)的典型。