上海公共安全領域地方立法完善研究

梁適+沈臻懿?

內容摘要：上海作為中國重要的的經濟、交通、科技、工業、金融、會展和航運中心，是世界上規模和面積最大的都會區之一，隨著城市規模的不斷擴大，上海也面臨著越來越多的公共安全問題。平安上海的建設為完善上海公共安全問題提出了更高的要求。結合現有立法，上海在大型城市反恐、突發事件應對、公共交通安全等地方立法上尚且存在門類不全、結構不完整、可操作性不強等問題，補充和完善上海公共安全領域地方立法勢在必行。

關鍵字：公共安全；立法；上海

2005年10月21日，中共中央辦公廳國務院辦公廳轉發了關于《中央政法委員會、中央社會治安綜合治理委員會關于深入開展平安建設的意見》的通知，提出了關于深入開展平安建設的相關意見。上海作為中國重要的的經濟、交通、科技、工業、金融、會展和航運中心，是世界上規模和面積最大的都會區之一，目前正處于國際化加速發展的時期，城市規模和人口都在不斷擴大，這使得上海也面臨著越來越多的公共安全問題。長期以來，上海公共安全領域在立法方面雖已取得初步進展，但仍有許多方面需要完善。加強上海公共安全法律體系的建設迫在眉睫。

一、上海公共安全領域立法現狀

上海在公共安全領域的法治進程上，已基本實現了有法可依。其主要可以具體反映在以下若干方面。

1.現行法律、法規梳理

在法律位階最高的《憲法》層面，已對涉及公共安全的相關問題作出了原則性的規定。該法第六十七條規定，全國人民代表大會常務委員會有權決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態；第八十條規定，中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，宣布進入緊急狀態，宣布戰爭狀態，發布動員令；第八十九條規定，國務院有權依照法律規定決定省、自治區、直轄市的范圍部分地區進入緊急狀態。憲法通過上述規定分別就國家或某個地方出現緊急狀態時進行了憲法授權。

在法律與法規層面，2006年國務院《國家突發公共事件總體應急預案》， 與2007年全國人大常委會《中華人民共和國突發事件應對法》對突發事件作出了規定。《中華人民共和國突發事件應對法》明確，該法是為了預防和減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，規范突發事件應對活動，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序。 該法的管轄范圍是突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動。 該法所稱突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全事件。

2011年10月29日全國人大常委會頒布了《關于加強反恐工作有關問題的決定》。其作為中國第一部專門針對反恐工作的法律文本，標志著中國在反恐領域內的立法邁出了第一步。2015年8月29日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過了《中華人民共和國刑法修正案（九）》，該修正案自2015年11月1日起施行。其中第五、六、七條即是對反恐怖活動的規定。針對反恐怖活動，中國還出臺了首部《反恐怖主義法》，并于2016年1月1日起正式施行，從而將“防范恐怖主義犯罪”提升到了一個新高度。

除此之外，國家根據調整社會公共安全社會關系的實際需要，還先后頒布實施了《中華人民共和國集會游行示威法》（1989年10月通過）、《中華人民共和國國防法》（1997年3月14日通過）、《煙花爆竹安全管理條例》（2006年1月通過）、《大型群眾性活動安全管理條例》（2007年實施）、《娛樂場所治安管理辦法》（2008年4月21日通過）、《中華人民共和國消防法》 （2009年5月1日實施）等法律法規。

2. 現行部門規章與司法解釋梳理

當前社會治安綜合治理領域中涉及公共安全領域規范的一系列部門規章，主要指中央社會治安綜合治理領導責任制、一票否決權制、考核評比制以及基層基礎工作、農村治安工作、城市治安工作、青少年犯罪預防工作、刑滿釋放、解除勞教人員安置和幫教工作、流動人口管理、禁毒工作、各部門各行業參加社會治安綜合治理工作作出的相關規定，大約50余部。 如：《全國人大常委會關于加強社會治安綜合治理的決定》 （1991年3月2日通過）；中央綜治委、中紀委、中組部、人事部、監察部《關于實行社會治安綜合治理領導責任制的若干規定》（1993年11月4日實施）；中央綜治委、國家禁毒委員會《關于進一步加強對毒品問題綜合治理的通知》（2000年6月實施）；《中央社會治安綜合治理委員會關于進一步加強矛盾糾紛排查調處工作的意見》（2000年8月4日實施）；《中央文明辦、中央綜治辦、文化部等關于進一步深化科教、文體、法律、衛生“四進社區”活動，努力為構建社會主義和諧社會創造良好環境的通知》（2005年5月9日頒布 ）；《國家質量監督檢驗檢疫總局、中央社會治安綜合治理委員會辦公室關于深入開展質量平安建設的意見》（2006年4月頒布）等。

3.地方立法與政策性文件

上海根據前述法律、法規等上位法，先后制定了多項有關公共安全領域的條例、規章，如《上海市社會治安防范責任條例》（1992年4月通過）、《上海市消防條例》（2003年修正）、《上海市特種行業和公共場所治安管理條例（修正）》（2003年修正）、《上海市社會治安綜合治理條例》（2010年11月11日頒布）、《上海市城市管理行政執法條例》（2012年7月15日實施）、《上海市煙花爆竹安全管理條例》（2015年最新修訂）、《上海市公共場所人群聚集安全管理辦法》（2015年制定）等，另外上海市人民政府也制定了《上海市突發公共事件總體應急預案》（2006年1月實施）。

二、當前立法存在的現實問題

上述各層次涉及公共安全領域的法律、法規和規章等，使得上海履行公共安全管理職能有了較為堅實的基礎和依據。不過，規范公共安全領域的法律、法規應當是一個有機聯系的整體，縱觀整個上海的公共安全領域現有立法，不難看出其尚未成立起系統的公共安全法律體系，且存在門類不全、結構不完整、可操作性不強等問題。

1.立法涵蓋內容不甚完整

由于沒有統一的《公共安全法》，關于公共安全領域的立法大多只在是出現問題后才針對某一公共安全問題出臺立法，這種“哪兒出問題補哪兒”的立法方式使各個法律、法規之間缺少協調和有機統一，立法的涵蓋內容自然會有所遺漏。迄今為止，中國沒有一部完整、統一，且專門的暴恐活動應急處置法或者預案。雖然《反恐怖主義法》已于2016年1月1日開始實施，但仍有其他相關政策性法規都是散見于法律、法規、規章和規范性法律文件，甚至是一些內部約定俗成的工作條例。所涉及的法律主要包括：《刑法》、《刑事訴訟法》、《國家安全法》、《突發事件應對法》、《反洗錢法》、《引渡法》、《人民警察法》等。其中，大部分有關于反恐的條款都集中于《刑法》之中，而暴恐活動卻需要綜合治理，最科學的是構建包含刑事、行政、軍事、金融、新聞、文化等多方面結合的綜合反恐法律制度。我國的反恐立法格局近似于“以刑為主”，重視刑事制裁，而忽視民事制裁和行政制裁。刑法并不能涵蓋在反恐工作中的預防、處置、打擊和恢復等重要環節。美國、俄羅斯等反恐立法成熟的國家大都多法并用，以行政法為主。這給我國職能部門的反恐工作帶來了極大的不便，概念不清，權限不明，指導缺失，這些都會給暴恐活動的應急處置工作帶來困擾。另外，《反恐怖主義法》第五十五條第一款規定了國家需建立健全恐怖事件應對處置預案體系，中國也制定了相當一部分涉及到暴恐活動的應急預案。主要包括：《國家突發公共事件總體應急預案》、《國家重大食品安全事故應急預案》、《國家突發公共衛生事件應急預案》、《國家處置城市地鐵事故災難應急預案》、《國家處置民用航空器飛行事故應急預案》等。可惜的是，仍然沒有一部完整的，具有針對性的暴恐活動應急預案。同時在上海層面，并沒有具體的相應配套的地方性法規出臺。而在現行的《上海市社會治安綜合治理條例》中，針對反恐、防恐的內容也沒有足夠重視。上海有必要根據地方實際情形，盡快制定有關城市反恐的地方性立法。

其次，根據2012年12月26日上海市第十三屆人民代表大會常務委員會第三十八次會議通過的《上海市實施<中華人民共和國突發事件應對法>辦法》中，對“突發事件”的界定，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。而在這四類突發事件當中，平安上海建設進程中關于突發事件防控的重點主要放在社會安全事件的視角之上。其中，上海醫患糾紛突發事件應對機制有待完善。多地區因醫患糾紛而引發患者群體對醫生毆打暴力事件時有發生，而目前上海市僅有2014年1月6日市政府第36次常務會議通過的《上海市醫患糾紛預防與調解辦法》，并無相關地方性法規。

2.相應配套立法存在缺失

《反恐怖主義法》第八條對于反恐怖主義的職責部門進行了列舉，包括公安機關、國家安全機關和人民檢察院、人民法院、司法行政機關以及其他有關國家機關，應當根據分工，實行工作責任制，依法做好反恐怖主義工作；中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照本法和其他有關法律、行政法規、軍事法規以及國務院、中央軍事委員會的命令，并根據反恐怖主義工作領導機構的部署，防范和處置恐怖活動；有關部門應當建立聯動配合機制，依靠、動員村民委員會、居民委員會、企業事業單位、社會組織，共同開展反恐怖主義工作。 暴恐活動應急處置工作環環相扣，在開展的過程中需要多部門的協力合作，各個部門在完成自己的本職工作之外，還需要部門之間的協調配合，這樣才能達到最好的處置效果。中國雖已建構了相對完善的部門間應急處置合作體制，但是，各部門的具體職責卻模糊不清：有的工作各個部門之間交叉重疊、界限不清，有的工作沒有明確的責任主體。2016年1月1日開始實施的《反恐怖主義法》第六章應對處置中，只是一般性地簡要規定了各部門職責，而沒有確定各部門的具體任務，這就使中國暴恐活動應急處置工作的開展缺乏明確的法律依據，也勢必會影響到各個隊伍的工作成效。例如，《反恐怖主義法》第五十七條規定，恐怖事件發生后實行指揮長負責制，有關部門和中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊、民兵組織，按照反恐怖主義工作領導機構和指揮長的統一領導、指揮，協同開展打擊、控制、救援、救護等現場應對處置工作。指揮長在協調分工的過程中，要求某些單位、團體承擔應急處置工作任務時，可能就會出現無法律依據、非職責范圍等理由而遭到拒絕，致使暴恐活動應急處置工作無法順利開展，亦不利于對公民權利的保障。再者，中國有關部門間的合作機制更側重于對恐怖襲擊的應急處置，而對于情報搜集、預警、基礎防范和善后恢復等方面缺乏足夠的重視，比如缺乏安檢與防暴人才、談判人才、現場處置人才等的培養和儲備問題。在暴恐活動應急處置的領導和指揮上，我們不僅需要在縱向上進一步明確各處置主體的領導和指揮權限，做到有令可行，有令必行，也要在橫向上進一步厘清各部門的職責所在。暴恐活動應急處置在組織、領導和指揮上還需要更進一步的默契配合。因此，在《反恐怖主義法》的基礎上完善恐怖活動應急預案十分重要。

在突發事件應對方面，也存在著同樣的問題。由于目前尚缺乏針對應急處置有序指揮的專門立法，直接導致法律實行不利，間接導致了前期的風險評估和預警方案的缺失。誠然，現行立法對于突發事件應急處置指揮已作出了若干規定，但對于有序指揮的專門性立法方面仍處于空白地帶。截止至目前為止，中國尚未出臺一部專門用于對突發事件應急處置指揮進行規范的立法性文件。從實務部門反饋意見的來看，相關專門性立法的缺失是當前應急處置有序指揮所面臨的最突出的一項問題。在處置有關突發事件時，實務部門由于缺乏法律規制與保障，極有可能走向兩大極端。一方面，法律保障的缺失，使得相關單位在應急處置指揮時畏手畏腳，不敢果斷采取處置措施；另一方面，法律規制的缺失，也有可能造成處置部門濫用職權，從而造成事態的進一步惡化，進而令合法權益遭受侵害。

上海也于2013年5月1日起施行《上海市實施<中華人民共和國突發事件應對法>辦法》。雖對突發事件應對與處置予以了立法規制，但2014年“12·31”外灘踩踏事件，仍折射出上海在突發事件應對立法方面存在的缺陷與不足。

在城市軌道交通安全中，相應配套立法也略顯薄弱。2015年，中辦、國辦聯合下發了《關于加強社會治安防控體系建設的意見》，其中明確要求將公共交通安保工作納入社會治安防控體系建設整體之中。目前，國內已開通運營軌道交通的城市都紛紛出臺了地方性的綜合管理法規，上海也出臺了《上海市軌道交通管理條例》 ，標志著城市軌道交通的“基本法”已經確立。2015年底，上海現有運營線路15條（含磁浮線），線路總長度為617公里（含磁浮29公里），車站366座（含磁浮2座車站），運營線網規模位居世界地鐵城市的前列。 隨著上海市軌道交通線網的迅速鋪開，僅以單行條例來對城市軌道交通公共安全領域進行規范、調整將會略顯單薄。2011年9月，上海10號線兩列列車追尾，致百余人受傷。在城市軌道交通線網規劃、建設、管理，運營信息統計與公開，工程建設、驗收、評估等環節，乘客在地鐵運營中發生的傷亡事故，軌道交通運營突發事件的預防與處置程序等方面，還需要補充和完善相配套的法規及實施細則。 對于上海地鐵運營過程中發生的有違公共道德，嚴重擾亂社會秩序、妨礙地鐵列車安全運行的行為，僅用《治安管理處罰法》來進行調整規范，力度也有所欠缺。

3.現行立法缺乏可操作性

立法缺乏可操作性主要存在兩種情況，一是現有法律、法規條文模糊不清，宏觀原則性條款過多，對現實狀況不具有指導意義。二是相關配套立法不全面，實踐操作中缺乏操作程序及規范。如《反恐怖主義法》第七條規定：國家設立反恐怖主義工作領導機構，統一領導和指揮全國反恐怖主義工作，但中國法律并未明確規定恐怖主義工作領導機構的地位和職權，這使得中國恐怖主義工作領導機構力量較弱、協調能力有限，在指揮的過程中缺少號召力和執行力。且中國各職能部門，特別是國家安全、公安、衛生、環保、軍隊、武警等相關部門均根據各自的職責和處置工作需要，建立了一批訓練有素、裝備精良的專業應急隊伍，但缺乏恐怖襲擊事件應急處置工作的運作程序和規范，缺乏完善的管理部門和管理制度，在日益蔓延的恐怖主義威脅和手段日趨先進的恐怖主義活動面前，中國當前暴恐活動應急處置機構的工作模式很難滿足現實需要。

在突發事件應對方面，有關指揮的法條基本散見于法律和預案之中，沒有統一的規定，對于突發事件的定性不準導致預案過多，指揮的方式雜亂無章，指揮法條過于空泛，沒有實際操作性。以《突發事件應對法》為例，其第十一條第一款規定：“有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。”何謂最大程度地保護公民、法人和其他組織權益，這樣的立法就欠缺了具體實施細則，使政府在處理突發事件中擁有相當程度的自由裁量權；缺少必要的程序立法，權力機關在沒有程序的指引下就可能會濫用應急權力，對公民權利造成不必要的損害。過于原則化的規定，因為抽象且缺乏具體的實施細則，必然會造成實踐操作的秩序混亂和效率低下。中國行政應急程序對于滿足應急指揮的緊急需求、控制緊急行政權力的行使、保護行政相對人的合法權益具有重大意義，只有程序公正才能保證實體公正。

而且中國現有的突發事件應對法對行政程序少有規定，因此在中國將要制定的行政程序法典中應專門規定行政緊急程序或叫行政特殊程序，就行政應急措施的范圍、幅度、預警的發布，事件的處置的程序及其原則，怎樣限制公民的權利，征用民用物資、緊急避險以及約束機制和補救機制等加以具體的規定，以便在應急指揮中實現實體和程序都有法可依、公平正義，更好地維護公眾的利益，維護社會的穩定。

三、公安安全領域地方立法的建議

1.健全關鍵、重要領域的立法全覆蓋

目前，有針對性的暴恐活動應急預案尚缺乏。上海這座有著近2500萬人口的特大型城市，無論是其政治、經濟、文化的影響力，抑或稠密人口環境等種種復雜因素的相互交織，都構成了當前上海城市反恐的新挑戰。因此，通過城市反恐的地方立法，將上海城市反恐納入法制化建設與管理體系之中，從而為上海的平安、穩定打造堅實之后盾，不僅是上海城市反恐之所需，亦是當前時代發展之所需。應在日后的法規和政策文件中更進一步明確反恐在社會治安綜合治理中的重要性，提出具體的反恐目標和工作措施，來進一步細化反恐工作，保證恐怖主義在上海沒有滋生的空間，維護社會的和諧穩定。上海有必要根據地方實際情形，盡快制定有關城市反恐的地方性立法。

其次，針對應急處置有序指揮的專門立法也迫在眉睫。根據現有的地方性法規《上海市實施<中華人民共和國突發事件應對法>辦法》制定實施細則的模式符合指揮的立法需求和步驟，即在《上海市實施<中華人民共和國突發事件應對法>辦法》正式實施后，由上海市突發事件應急管理委員會成員，組織相關單位和部門共同研究總結政府指導意見在規范突發事件處置中的指揮經驗，并在條件允許和征求國家主管部門意見的情況下，擬定上海市突發事件應急聯動的地方政府規章，經上海市市委和上海市人大立法部門同意，由市政府法制部門頒行《上海市突發事件應急處置指揮實施細則》。應將立法重點放在：指揮原則、指揮機構體系的組織架構、應急聯動的協調合作、指揮長制度的建立、公眾參與有序指揮的步驟和法律責任之中。通過立法來加強應急聯動指揮體系的規范化和法制化建設，同時本著規范化、有序化、協同化的要求逐步形成、規范各類突發事件預防和處置工作的法律體系。

2.制定配套立法以細化上位法的規定

針對反恐怖活動，中國出臺了首部《反恐怖主義法》，并已于2016年1月1日起正式施行。如何應對恐怖主義的侵襲，已成為政府與社會共同關注的焦點。為此，在此契機下，上海有必要根據地方實際情形，盡快制定有關城市反恐的地方性立法。因此，在日后的法規和政策文件中應更進一步明確反恐在社會治安綜合治理中的重要性，提出具體的反恐目標和工作措施，來進一步細化反恐工作。作為地方二次立法或三次立法，不應對上位法直接“抄襲”而侵犯上位立法機關的立法權和法律解釋權，應保持地方特色進行必要的創制性規范，但對于法律保留事項、限制公民基本權利的事項、中央職權的事項以及其他無權規定的事項均不應涉足。

目前，中國在國家與地方層面上，已出臺并施行了一批有關突發事件應對的法律法規。前述法律文本中，亦較為零星地涉及到了突發事件應急處置指揮的相關內容。就近階段的突發事件應急處置指揮法制化發展趨勢而言，上海可通過細化法律法規的方式，將現有法律文本中有關應急處置指揮的法條予以整合與細化，且以專門章節的形式予以明確。譬如，我國可在國家層面對《突發事件應對法》進行修正時，增加一章“突發事件應急處置指揮”，從而將涉及應急指揮的內容予以細化與完善。而在地方法規與部門規章的層面上，立法亦可整合原有法律文本中有關應急處置指揮的規定，并對其進行擴充與細化。無論是法律，抑或法規、規章等，均可通過一系列的修正與細化，以增強應急處置指揮的可操行性，進而為之后專門性的立法提供前期基礎。從立法的步驟而言，對于現有法律文本的修正與細化，并非應急處置指揮法制化進程的最終目的，其實質是為突發事件應急處置指揮專門性立法提供過渡階段與前期基礎。待條件成熟時，則應當將法律、地方法規、部門規章以及行業規范中有關突發事件應急處置指揮的專門章節予以整合、協調與梳理，進而考慮制定并出臺國家層面上統一的突發事件應急處置立法。

在公共交通安全方面，中華人民共和國建設部于2006年1月發布實施了《國家處置城市地鐵事故災難應急預案》，主要是針對城市地鐵事故災難的防范與處置工作，保證及時、有序、高效、妥善地處置城市地鐵事故災難，最大程度地減少人員傷亡和財產損失，維護社會穩定，支持和保障經濟發展。 其主要針對軌道交通中可能遇到的火災、地震、爆炸以及大面積停電作出應急響應措施的相關規定。就上海近幾年出現的軌道交通事故來看，主要是列車追尾、相撞這一類的事故，然而《國家處置城市地鐵事故災難應急預案》并沒有針對這方面的事故作出相應規定，上海現有公布實施的法規、條例中，也并沒有關于這方面的應急預案。2009年12月9日上海市人民政府公布的《上海市軌道交通運營安全管理辦法》中的第四章對應急和事故處理共有五個條文的規定，分別為應急預案的編制、應急處置、事故處置、限制客流量及停止運營和信息報告。其中應急預案的編制（第二十二條）第二款規定，運營單位應當根據軌道交通突發事件應急預案，編制本單位的具體應急預案，并報市交通行政管理部門備案。在上海市現有公布的法規、條例中，我們并沒有見到有關公開的應急預案，應急預案制定的合理與否，直接關系到發生突發事件后有關部門的處理操作，關系到受害民眾的生命安全，上海市應根據《國家處置城市地鐵事故災難應急預案》，針對上海地鐵運營特點，進一步細化制定上海市地鐵事故災難應急預案，其中應重點針對列車追尾、相撞等事故作出具體應急措施，同時對客流量較大的線路列車作出重點預防措施規定。除此之外，應根據軌道運營狀況和已發生事故情況研究制定軌道交通安全評價、安全認證及安全報告等實施細則，方便制定科學合理的、有針對性的應急預案。

其次，在軌道交通運營過程中乘客傷亡事故處理程序，為提高事故處理效率，應制定出臺專門的《城市軌道交通運營乘客傷亡事故處理和調查辦法》，明確事故責任劃分，將事故的現場處理細化為：車站發生乘客傷亡事故時的處理方法，區間列車上發生乘客傷亡事故時的處理方法以及發生的乘客傷亡事故涉及刑事案件時的處理方法等；明確事故調查和結案處理流程，調查取證內容，保險理賠標準、事故處理費用管理以及針對除乘客自身原因造成的事故以外，由運營單位先行賠付的標準等方面的內容。

3.制定具有操作性、可實施性的立法

具有可操作性、可實施性的立法需立足于實踐，同時為了保障已實行操作模式的推廣與落實，而從立法層面上對其予以明確并規定。以上海市應急處置指揮為例，上海已實踐發展了授權模式突發事件應急處置指揮，將應急聯動中心設在市公安局，實施全天候運作、24 小時值班模式，直接接受全市范圍內日常各類災害事故等突發事件報警，實施統一指揮、分級處理。通過應急處置指揮的實踐，證明了授權模式最為適宜中國突發事件應急處置的實際所需。現亟需從立法層面對其予以法律保障。

首先，立法應明確賦予公安指揮中心的突發事件應急處置先期指揮權。授權模式應急處置指揮的關鍵，在于公安指揮中心獲得立法授權后，可獲得應急處置指揮的“龍頭地位”，并代為履行政府的突發事件應急處置職能。為此，公安指揮中心只有在“有法可依”的基礎上，才能運用法律法規所賦予的權限，調動其他原本并不存在隸屬關系的應急聯動單位共同處置各類突發事件。其次，立法應明確指揮權與行政權的界限，并規定行政權不得干預指揮權的正常行使。從指揮權與行政權的角度而言，兩者有著各自的內涵與外延，且不能簡單其將兩者予以等同。然而突發事件的應急處置實踐中，行政權往往習慣性地會對指揮權形成干預與越位，進而令指揮權陷入無法正當行使的窘境。針對這一現實問題，當前立法應盡快對突發事件應急處置中的指揮權與行政權作出明確界定，同時賦予指揮權正當行使的合理空間，并立法禁止行政權對于指揮權的干預與影響。