對武警部隊境外反恐行動的幾點思考

楊昊霖　李莉

摘 要 《中華人民共和國反恐怖主義法》從法律層面為武警部隊境外反恐提供了法律依據，而境外反恐行動中的法律因素尤其是國際法因素錯綜復雜，政治敏感性極強。因此，本文認為深刻認識并高度重視武警境外反恐行動的重要作用，不斷研究解決理論層面上的突出問題，完善境外反恐法律保障工作機制，對于迎接新挑戰、新問題，有效履行武警部隊職責使命具有重要意義。

關鍵詞 武警部隊 境外 反恐

作者簡介：楊昊霖，武警指揮學院研究生管理大隊十八隊研究生；李莉，武警指揮學院政治工作系軍事法學教研室主任。

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.214

2015年12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過了《中華人民共和國反恐怖主義法》（以下簡稱《反恐法》），該法規定武警部隊可以出境執行反恐怖主義行動。這一任務的賦予為新時期新階段武警部隊履行職能使命提供了更大的空間。

近年來，我國加強了對國內“三股勢力”的打擊力度，迫使其向境外轉移。但是，周邊國家對打擊恐怖主義的重視程度以及能力水平參差不齊，尤其是部分國家反恐能力低下，一些具有我國國籍的恐怖分子在與我國接鄰的國家邊境地區開設大量的“訓練營”和“講習班”，訓練恐怖分子并伺機返回我國境內進行恐怖活動。這些“國外無力解決，國內亟需鏟除”的國際恐怖組織對我國國家安全來說如鯁在喉、如芒在背。另外，我國設置在境外的使領館以及大型建設項目，有些處于政治環境復雜、矛盾問題突出的地區，對于這些地區來說，不適宜派出軍隊進行保護，所以必要時派出武警部隊出境參與反恐行動已經成為大勢所趨。

一、關于武警部隊境外反恐行動的概念界定

武警部隊境外反恐行動，在《中國人民武裝警察部隊軍語》中沒有明確的解釋，顧名思義是指中國人民武裝警察部隊在境外執行的反恐怖行動。這里有三點需要進一步明確。一是“境外”的含義?！秶野踩ā穼Α熬惩狻钡母拍钜幎椤爸腥A人民共和國領域以外或者領域以內中華人民共和國政府尚未實施行政管轄的地域?！比缗_灣地區，從地理的自然界限來說是中國領土，但中華人民共和國政府還沒有對其實施管轄權，即稱境外?，F在屬中國領土的香港、澳門也應屬于境外；二是“武警部隊反恐怖行動”的含義。《中國人民武裝警察部隊軍語》的解釋是：“武警部隊防范和打擊恐怖主義的活動。是國家反恐怖行動的重要組成部分。主要擔負現場封鎖控制、核心區武力突擊和常規救援等任務”，再結合《反恐法》精神，武警部隊反恐怖行動主要可以歸納為圍繞“防、打、控、救”四方面展開；三是“武警部隊境外反恐怖行動”同“軍隊非戰爭軍事行動”的關系。軍語中對“非戰爭軍事行動”的解釋是“使用軍事力量進行的，不構成戰爭的軍事活動。包括維和、反恐、反走私、緝毒、戒嚴、防暴平暴和搶險救災等?！笨梢姡拔渚筷牼惩夥纯植佬袆印睂儆凇败婈牱菓馉庈娛滦袆印钡姆懂牎Ｈ嗣窠夥跑姾臀渚筷犕瑯幼鳛槲覈鴱娪辛Φ奈溲b力量，人民解放軍主要負責對外抵抗侵略，保衛國家主權。武警部隊主要擔負維護國家安全和社會穩定，保障人民安居樂業的職責使命。軍隊的軍事行動容易讓人聯想到國家主權問題和戰爭問題，軍隊的境外活動容易被其他國家視為對國家和地區安全的威脅。武警部隊作為遂行安全保衛任務的武裝力量，有更為專業的反恐能力卻不會引發不必要的外交問題，所以在處置上，武警部隊出境遂行反恐任務更有可行性。

武警部隊出境反恐的法律依據源于《反恐法》第七十一條規定：“經與有關國家達成協議，并報中央軍事委員會批準，中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊可以派員出境執行反恐怖主義任務?！蔽渚筷犑苤醒胲娛挛瘑T會和國務院的雙重領導，而執行境外反恐任務報中央軍事委員會批準，筆者認為這側面反映了武警部隊在出境執行反恐任務時的軍事性作用。其身份與外交人員不同，無法享有《維也納外交關系公約》中對外交人員設立的特殊權利。因此武警部隊在境外的反恐行動，不僅需要有相應的國內法為其提供支撐，還需要與他國進行協商與交流，簽署多邊、雙邊協定及條約，對官兵在境外執行反恐任務時的權利義務進行規范，以此作為維權的依據。

二、關于武警部隊境外反恐行動的法律保障體系建立問題

當前，關于部隊執行境外行動的規范從憲法、法律到軍事法規、規章，各個位階基本都有涉及，但不夠系統完善，與任務需求還有一定差距，往往很難為武警部隊境外反恐行動提供直接有力的法律依據和明確具體的法律指引。一方面，有些規范比較原則，可操作性不夠強，授權性條款缺失，一些重要問題（如部隊人員和裝備的出入境管理，行動中的武力使用具體規則等）還存在立法的空白；另一方面，已有規范比較分散，且在有關國內法之間以及國內法和國際法之間還有一定的銜接空擋，不利于整個體系的構建和完善。而境外反恐行動牽涉國家多，法律關系復雜，與國家利益緊密相連，迫切需要對相關國際和國內法律規定進行研究梳理，形成一套支撐體系，為武警部隊圓滿完成任務提供可靠的法律支持。

制定新法。根據境外反恐行動的類型和性質，確定境外反恐行動的立法需求、內容及層級，從基本法律依據、專門法律規定、配套規章制度三個層面確定基本框架。雖然《反恐法》的出臺對軍隊和武警部隊出境執行反恐任務提供了基本的法律依據，但是對于武警部隊來說，遂行境外反恐任務相關的專門法律規定還比較缺乏，配套的法規和規章還不夠明確和具體，實用性和操作性還不夠強，對于一些復雜棘手任務，指揮員不容易把握執行。筆者認為，可以繼續研究制定武警部隊關于出境執行反恐任務的相關規章，或者在軍隊執行出境任務相關法規中對武警部隊參加境外反恐設置條款并授權，為武警部隊執行出境反恐任務提供行為指導，從而圓滿完成各項任務。

整理舊法。由于我國針對反恐立法的應急性特征，很多反恐的法律條文往往夾雜在各個不同的部門法中。在實踐操作中僅僅按照分散的法律法規已經不能適應當前復雜的反恐形勢。近年來，在對外軍事交往與軍事合作中，我國陸續簽訂了不少的協定、協議、紀要和備忘錄，參與的國際性雙邊或多邊條約更是復雜繁瑣，而武警部隊在執行境外反恐任務中，可以適用哪些條款，在適用的過程中與解放軍的區別，都迫切需要進行梳理和歸類。對于已有類似規范的，可以通過下發形式，授權參照執行，既節約立法資源，又促進法律問題解決，可以極大的提高法律保障效益。

借鑒他法。對于外國一些成熟的法律法規，完全可以為我所用。特別是聯合國以及美國、法國和巴基斯坦等國家軍隊對反恐行動中安全防范計劃措施和規則程序，都是經過實踐不斷檢驗的，具有一定的參考價值。例如，聯合國在實施維持和平行動時，必須和所在國簽訂《部隊地位協定》，對部隊及成員的權利義務作出規定。這些規定使部隊人員在境外執行任務享有一定的特權和豁免，同時明確了相應的法律義務和責任，保證了行動的圓滿完成。

三、關于武警部隊境外反恐行動法律保障運行機制架構問題

執行出境反恐任務是武警部隊使命任務的拓展，境外反恐任務的法律保障是部隊法治工作的新領域，帶來很多新挑戰和新問題。一是境外反恐行動法律保障沒有專責部門，缺少統一的歸口，法律力量缺乏整合，有限的資源分散，職責功能不清，關系不順，沒有形成合力。二是對制定和修改國際反恐行動規則的影響力不大，特別是參與國際反恐條約制定中發揮作用不夠。三是在決策與實施過程中，一些必要的法律評估論證和法律咨詢支持還需要進一步加強。四是法律顧問在境外隨行保障的參與十分有限，作用尚未充分發揮，給出境處置恐怖活動帶來一定程度的法律風險。

一是加強組織領導，理順境外反恐行動法律保障工作的指揮關系，明確歸口管理，整合資源力量，增強統籌協調；二是加快建立武警部隊境外反恐法律保障專門機構，專責出境反恐行動的法律保障工作；三是落實武警部隊境外反恐行動的法律顧問制度，保證執行出境反恐任務部隊配屬專業法律保障人員，增強境外反恐行動法律顧問伴隨保障水平。

可以借鑒外國成熟的法律保障運行機制。釆取批判繼承、為我所用的指導思想，加強對美國、俄羅斯、巴基斯坦等出境任務較多的國家法律保障運行機制的研究，探索和研究國內外軍隊法律保障機制建設的規律和模式，為加強武警部隊境外反恐行動的合法性和有效性，提出可行性、合理化建議。如可以參照外軍的法律保障運行模式，再結合我國的實際情況，在總部設立涉外法律保障辦公室，在部隊司令部門編配軍法參謀，在各重要反恐分隊編配法律顧問。由涉外法律保障辦公室牽頭對具備執行出境伴隨保障能力的法律顧問進行登記備案，每年定期組織業務考核，對特長和能力進行評估，在部隊出境執行重大反恐任務時，提供隨行保障人員方案。

四、關于武警部隊境外反恐法律保障理論研究教育問題

目前，武警部隊對國際法的學習重視不夠，專門法律人才特別是能隨行出境反恐法律保障的人才匱乏，部隊日常演練中法律保障具體內容涉及不多，官兵關于國際法、武裝沖突法的法律教育培訓不足等問題凸顯，已成為官兵遂行出境反恐任務的短板。隨著傳統和非傳統安全威脅的不斷增多，對武警部隊提出了新的要求，必須要有科學有效的培訓方法，對各個層級的人員進行不同程度的法律法規教育，使官兵在執行出境任務中可以有效的運用法律武器解決突發問題。

要進一步加大部隊內部法律專業人才的培養力度。院校作為人才培養的基地，可以增設武警法學系，培養具有法律專業背景的軍官或士官，并在部隊中廣泛普及國際法、武裝沖突法和武警法知識。為達到教學資源的優化配置，可以將法律課程設置為一、二、三、四等四個等級：“一級是通過網絡授課和錄制視頻的形式面向廣大基層官兵進行的武警法和境外任務中涉法問題的普法教育；二級是采取院校培訓或者專家授課的方式面向擔負出境任務的反恐分隊進行的國際法課程；三級是為高級指揮和參謀軍官在院校學習時專門設置的境外反恐法律培訓課程，屬于武警法課程中的一項內容；四級是為法律保障工作人員自身設置的反恐法和國際法課程，屬于專業訓練?！备鱾€等級的課程所涉列的知識廣度和難度各不相同，使各類人員都能根據職責需要掌握有效的境外反恐法律知識。

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