論資源型城市的環境行政執法研究問題

孫志倩，何 珊，張瑾

（遼寧工程技術大學公共管理與法學院，遼寧阜新123000）

論資源型城市的環境行政執法研究問題

孫志倩，何 珊，張瑾

（遼寧工程技術大學公共管理與法學院，遼寧阜新123000）

東北三省是我國的老工業基地，又是我國重要的資源基地，一直以來為我國的經濟發展作出了重要貢獻。然而，在近些年來，由于當地資源枯竭，與之相應的資源型產業出現萎縮，資源開發與經濟社會生態可持續發展的矛盾開始變得尖銳，且之前的資源利用低效和粗放有目共睹，城市環境污染嚴重。多年以來，我國發展中的資源環境問題已成為我國全面建成小康社會最緊的約束、最矮的短板，成為很難繞過去的坎。

東北老工業基地；資源型城市轉型；行政執法

一、選題背景、緣由

資源型城市轉型是一個非常現實的問題，也是我國向生態經濟轉變中的一個重要問題，之所以選擇這個為研究對象，主要是基于當前環境的污染和破壞的現狀已經成為威脅人類生存和發展的重大社會問題。我國政府在1992年聯合國環境與發展大會做了履行《21世紀議程》的莊嚴承諾，在未來將可持續發展作為一個重大戰略。筆者選取東北老工業基地作為本文的主要研究對象，我國東北邊疆地區地理單元完整，自然資源豐富。東北在為祖國建設作著極大貢獻的同時，極大地透支自然資源，形成了一批資源枯竭型城市，同時，也產生了很多環境上的問題。

二、環境資源型城市問題

（一）環境問題

我們以表格形式來看一下東北地區的水資源污染狀況。見表1:

表1 對松花江流域水污染的分析

表2 大慶原油產量與財政收入

1.地面坍塌問題

據官方統計：每開采萬噸原煤，將造成2000平方米土地大面積的塌陷，塌陷區面積大概是煤層開采面積的二倍，最大下沉值為煤層采出厚度的70%-80%。大量的煤礦開采等已經是東北地區形成了很多的塌陷區，極易出現山體滑坡、泥石流等災害，對居民人身安全產生重大影響。

2.固體廢棄物堆放問題

煤矸石和粉煤灰是在煤炭開采過程中向外排放量最大的固體廢物，對生態資源環境造成巨大壓力。尤其是經過暴曬、雨水沖刷等后，會變成很多粉末狀固體進入水源、空氣等，造成第二輪污染。1996年，遼寧省環保局、遼寧省地礦廳等有關單位對全省9個礦種的34家大型國有礦山企業的抽樣調查證明，1994年礦石量9078萬噸，共占用土地53093.4公頃，而生態破壞重建率才11.27%。

3.土壤污染問題

中國土地資源十分匱乏，人均耕地只有1.43畝，不到世界人均耕地面積的40%，東北資源型城市的土地資源和全國的形式相同，甚至低于全國平均水平，屬于土地資源貧乏地區。但由于多年的采礦業，東北地區土壤破壞十分嚴重。

（二）城市經濟問題

1.產業結構失衡，就業結構單一固化

產業結構失衡、過度依賴資源產業是資源型城市產業結構的通病，產業結構失衡主要體現在城市第二產業獨大、第二產業內部結構不合理（資源產業絕對主導）、第三產業內部結構不合理（傳統服務業發展迅速，現代服務業發展緩慢）。

2.過度依賴資源

比如大慶這座城市，由于石油經濟在經濟中比重過大,導致了大慶市經濟增長對原油產量的過度依賴。據推算，大慶原油生產衰減將對其財政收入和工業產值產生巨大影響。見表2。

三、我國行政執法中的不足和難處

（一）環境行政執法風險問題

所謂環境行政執法風險，是指環境行政機關在實施環境法律法規的過程中遭遇的風險。這些風險大致來自三個方面：一是人身安全的風險；二是法律風險；三是政治風險。

首先是人身安全的風險，這主要體現在城管和警察身上，暴力抗法就是一些群眾或犯罪份子面對城管和警察的法行動而采取的以暴力為方式的對抗措施。其次，便是法律風險，在執法實踐中，我們執法隊員仍然會有這樣或是那樣的迷惑，有的是法律的更改導致，有的則是目前對于一些行政行為的法律規定空白導致。再次，就是政治風險，因為行政執法的失誤失策，被行政機關內部問責而葬送前途的風險。這三種風險使得行政執法人員在面臨環境執法時，會猶豫退縮、辦事效率低，這不利于對資源型城市環境轉型、環境保護的發展，也不利于老東北地區的轉型和振興。

（二）環境行政管理體制不足

我國的環境行政管理體制和其他發達國家有很大的不同，在功效上各有春秋。在這里，我們用日本為例，主要談一下我國與發達國家的環境行政管理制度相比較有何不足。日本的環境執法體制，全靠將環境執法集中到一個專門負責全國環境管理的綜合性部門——環境省，統一監督管理。特別強調政府長官的職責，日本還出臺了很多專門治理環境的單行法規，政府帶頭對中小企業進行資金等各方面的援助，減小企業家們的負擔。同時，利用對環境保護法律法規的宣傳來提高人們的環保意識。再加上，司法和媒體的監督，形成政府——企業——公眾的三元結構，有效地提高了執法的效果。通過比較日本的環境行政執法，我國有以下不足之處:（1）管理體制的權力過于分散；（2）缺乏專業的環境咨詢部；（3）缺乏專業的環境咨詢。

（三）環境行政執法監督體制的缺陷

我國在監督方面，很顯然還有很大缺陷，比如缺乏對環境監督不力的責任追究制度、各部門之間協調不力等。

四、完善

（一）降低環境行政執法風險

（1）要依法執政。法律有明文規定的按法律，沒有明文規定時執法人員一定要注意利益衡量，使各方的利益最大化，損失最小化。（2）柔性執法和嚴格執法相結合。多嘗試一下柔性執法，通過指導、勸告、提醒、商談、倡導等方式，并且能給出具體的解決措施。

（二）完善環境執政管理體制

（1）集中管理體制的權力和環保部門之間的責任。現實中我國在部分地區也開始實行環境行政執法權力的集中，如建立長江水利管理委員會、滇池綜合管理部門來集中實施環境行政執法，這些都發揮了很大的積極作用。但是，我國大部分地區還沒有這樣的集中管理，應當多效仿一下。（2）多建立環境協調、咨詢機構。我國在進行環境影響評價的審批和許可時，也會聘請專家和學者來提供意見，但是，沒有建立咨詢機構，大都是臨時性的缺乏長期性保障。所以，我國應多建立一些環境協調、咨詢機構。

（三）完善環境行政執法監督體制

（1）以法律的形式明確監督權利。通過修改完善現有法律、制定新法來明確規定我國的監督制度。具體確定監督的主體、監督的方式以及之后的懲罰制度。（2）)成立專門的環境行政執法監督訴訟問題的機制。

關于資源型城市環境行政執法問題的研究是我們每個人都應該密切關注的，筆者以我國東北地區為例，先是說明了一下資源型城市所面臨的嚴重的環境問題，后半部分則是在交代如何用行政執法手段來改善這類問題，以期能對這些城市起到一定的幫助。

[1](美)卡爾·科恩.論民主[M].聶崇信，朱秀賢，譯.上海:商務印書館，1988.

[2]梁燕君.可借鑒的環保經驗[J].中外企業，2010（8）：39.

[3]白貴秀，高桂林.環境行政執法風險防范問題研究[J].廣西社會文化科學，2010（6）.

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