“自動停課制度”的法律研究及建議

摘 要：《廣東省氣象災害防御條例》賦予臺風黃色、橙色、紅色或者暴雨紅色預警信號以停課的效力，改變了氣象臺站發布災害性天氣預警信號的法律關系，從行政事實行為演變成行政強制行為。通過比較香港“風球制度”的法律關系，結合實務經驗，提出完善“自動停課制度”的建議。

關鍵詞：自動停課制度；風球制度；行政事實行為；行政強制行為

0引言

2015年3月1日起正式實施的《廣東省氣象災害防御條例》第19條規定：“臺風黃色、橙色、紅色或者暴雨紅色預警信號為停課信號，停課信號生效期間，托兒所、幼兒園、中小學校應當停課。未啟程上學的學生不必到學校上課；在校學生（含校車上、寄宿）應當服從學校安排，學校應當保障在校學生的安全；上學、放學途中的學生應當就近到安全場所暫避。”該條文的頒布意味著“預警信號正式具有強制效力”。因災害性天氣而停課的應急響應屬特殊情況，包括氣象臺站發布災害性天氣預警信號、氣象防災減災機構啟動應急響應、教育主管部門響應應急方案發布行政命令、學校停課四個行為，但真正只剩氣象臺站發布“停課預警信號”和學校停課兩個行為，氣象防災減災機構和教育主管部門行政行為都被省略，節約了行為時間，提高了社會應對氣象災害效率，實現了“自動停課制度”設計初衷。當“自動停課制度”只剩下氣象臺站和學校這兩個主體，他們的關系會如何？產生的糾紛應該適合什么樣的救濟途徑呢？這就需要對氣象臺站發布“停課預警信號”的行為進行法律關系分析。

1氣象臺站發布“停課預警信號”的法律分析

《氣象法》第22條第2款規定：“各級氣象主管機構所屬的氣象臺站應當按照職責向社會發布公眾氣象預報和災害性天氣警報”。氣象臺站被認定是具有發布氣象災害預警信號權力的行政主體，氣象臺站是氣象局的行政相對人，依據職權發布的氣象災害預警信號僅具有指引和建議的性質，不直接改變相對人的法律權利義務關系，只發揮間接性作用，需要相對人做出采納建議與否的意思表達。氣象臺站發布氣象災害預警信號的主體為法律授權組織，行為不追求一定的法律后果。

《廣東省氣象災害防御條例》第19條進一步對氣象臺站災害性天氣預警信號內涵作了規定，實質授予這四個預警信號具有行政強制力，氣象臺站在使用這些特殊信號就是在傳遞法律授權內容，不再為建議性指導，而是強制性規定。所以氣象臺站在發布“停課預警信號”時，具有強制性屬性，可追求學校停課的法律后果。學校停課成為氣象臺站的發布“停課預警信號”的權力性強制性主觀追求，同時學校停課也是客觀發生的法律后果，主客觀要件共同構成氣象臺站發布“停課預警信號”的法律效果。于是，氣象臺站發布“停課預警信號”的行為變成行政強制行為。

2香港“風球制度”比較

《廣東省氣象災害防御條例》第19條規定之“自動停課制度”是學習自香港“風球制度”，目的是提高社會應對極端天氣的能力。從法律意義上研究香港“風球制度”，發現香港天文臺發布的風球信號并不具備行政強制效力，其高效的運作機理和實踐是氣象災害應急典范，甚至一度錯誤認為香港法律法規對此進行了強制干預，香港教育局在運用“風球制度”時就是作為行政指導運用。實際上，香港“風球制度”是政府的非強制性行政行為，它的有效運作是憑借社會民眾素質和歷史演變等原因，盡管在特定時間特定對象會遭受損失，但可以避免政府承擔非必要的法律風險和政治風險。

3“自動停課制度”的風險

當氣象臺站發布“自動停課信號”變成行政強制行為后，其行政主體的法律風險和政治風險就增大。

法律風險具體表現在行政訴訟受案范圍，行政事實行為是排除在受案范圍外的。理論上行政事實行為、行政指導、行政合同等新型行政行為都存在行政訴訟的可能，但實踐中，新型行政行為進入司法審查的標準極其嚴格，除非已經直接抵觸法律上的合理性問題。氣象臺站發布“自動停課信號”變成行政強制行為，行政強制行為所造成損害的救濟途徑就包括一切行政具體行為所應該包括的行政復議、行政訴訟、行政賠償等。

作為一門預報科學，錯誤是客觀存在的，由于觀測資料缺乏、分析手段局限、模式性能欠缺，目前天氣預報仍是概率預報，不能100%預測未來天氣狀況。國家對公眾氣象預報和災害性天氣警報實行統一發布制度，也就是承認災害性天氣警報的公權力性質，所以，公權力主體的錯誤判斷會導致一定政治風險，容易使人對政府治理能力產生質疑。

4完善自動停課制度的建議

（1）借鑒香港經驗，還原氣象災害預警信號非強制性行政行為的法律地位。非強制性行政行為是不具有可訴性的，因為柔性行為的法律效果取決于相對人的自愿意思表示，除非行政主體有失職瀆職事實。香港“風球制度”的良好運行絕對不是強制性行政行為的功效，而恰恰相反。

（2）規范氣象災害預警信號管理。當把發布氣象災害預警信號行為作為行政訴訟的標時，司法審查只能進行合法性審查，合理性審查止步于立法目的及法原則，不可能進行天氣預報專業的合理性審查。此時，氣象災害預警信號發布標準、發布流程、決策過程等都可能是合法性審查的重點，所以要加強這些關鍵環節的規范化建設，要做到整個信號發布過程有據可依。

（3）在停課預警信號發布流程中，氣象臺站制作《氣象災害預警信號發布通知單》作為信號生效的依據。《通知單》里會加上“**教育局宣布停課”的字眼，企圖藉此轉移行政主體責任。實際上，停課是法律直接要求，不以教育主管部門命令為生效要件，在自動停課制度未被自覺接受的過渡階段，這樣的做法可以理解，此時教育局行政委托很有必要，否則易導致行政主體間的責任糾紛，因為“自動停課制度”的運行機制完全就沒有教育局的意思表示。

（4）普及氣象災害預警信號及防御知識。由于“停課預警信號”已經變成行政強制行為，那么大量而深入的科普活動能提高相對人對“停課預警信號”的認知，增加對行政行為的理解，降低由于權力性強制性行政行為而產生的抵觸心理。

參考文獻：

[1]黃晶晶.行政公共警告的類型化和法治化[D].碩士論文，2007.

[2]周偉.法律效果不是行政行為成立的一般要件[J].法商研究，2015（3）.

作者簡介：

林偉旺（1984～），男，漢，廣東省潮州市饒平縣人，本科學歷，應用氣象工程師，揭陽市氣象局，從事工作：氣象法制工作。