論我國公證機構的法律定位

王秀云

公證制度作為我國一項帶有國家權威的證明制度，自1979年恢復重建以來，一直為我國政府適度調控重大民商事法律行為，建立社會主義市場經濟發揮著重要作用。公證制度是一項國際通行的法律制度，具有確認證據效力、賦予債權文書強制執行力等功效，是現代國家確保民商事活動順利進行的一項重要法律制度。但在實踐過程中，由于我國公證制度發展較慢，實務中經常出現由于公證機構的法律定位模糊、職能缺失而引起的公證服務秩序混亂，違規辦證等情況。要解決以上問題，就必須重新審視我國公證機構的法律定位，完善公證制度的設計框架，將公證制度與法院訴訟程序、仲裁機構的仲裁程序無縫銜接，真正發揮公證制度建設社會主義經濟秩序，保障民商事法律活動順利進行的功能。

我國公證機構的法律定位模糊具有一定的歷史因素。在1951年初，司法部曾經發文指示，所有行政區的公證業務應當由本轄區內各個人民法院統一領導，這一時期公證機構還不是獨立的機構，只是法院內設的一個部門，沒有獨立的編制和財務系統，公證制度此時也不能發揮出自己應有的作用。1982年，《中華人民共和國公證暫行條例》頒布，該條例規定公證處屬于國家公證機關，公證處受司法行政機關領導。這一規定雖然將公證機構從法院內部解脫出來，但仍然沒有賦予其足夠獨立的法律地位，其職務的升遷、人員的進出等重大事項仍然由司法行政機關決定。且在計劃經濟的體制影響下，產品交易、企業設立、動產買賣等活動都屬于國家計劃經濟體制管理范圍，所有的都要按照計劃進行，當時的法律也沒有規定哪些事項是必須，公證機關的設立實際上成為擺設。隨著公證制度的逐步發展，我國對于公證機構法律定位的探索開始步入正軌，2007年，國務院審批通過了《關于深化公證工作改革的方案》，方案提出：當前我國所有公證機關都要從行政編制向事業制方向過渡，在此基礎上，公證處要獨立開展國家規定的各項公證活動，經營自理，風險自擔。這一規定實際上將隸屬于行政體制下的公證機關解脫出來，變成獨立的事業單位，公證機關由行政機關變成了自負盈虧、自擔風險的事業法人。但由于公證工作的獨特性，文件也對部分活動進行了限制，比如公證活動的收費標準、公證人員的能力水平等，國家要么出臺收費標準依據，要么通過設定從業人員入職標準，以保證公證活動對社會生活的促進和保障作用。

長期以來，由于立法的缺失，我國公證處的法律界定比較模糊，出現了不同性質的公證處，其中最具代表性的是四種，包括行政體制的公證處、事業體制公證處、合作制公證處以及合伙制公證處。雖然我國《公證法》對公證機構進行了界定，其指出公證機構是依法設立，不以營利為目的，依法獨立行使公證職能、承擔民事責任的證明機構。這一表述事實上也沒有對公證機構的法律定位進行一個明確的界定，從其立法技術上開看，實際上立法機關認可了當前我國公證機構多種體制并存的現狀。

筆者認為，這種立法方式仍有待商榷。公證制度對一國民商事活動有重要影響，其體制的設立直接關系到民商事活動能否順利進行，公證制度的確立應當與我國政治、經濟和立法相適應，不能一味照搬外國公證制度。要想解決當前我國公證市場不正當競爭問題，就必須統一公證機構的組織形式。就公證活動本身的性質而言，公證機構要依法獨立行使國家證明權力，獨立承擔民事責任，就必須具備相應的民事主體資格，否則，就應當是行政責任或者其他責任。對此，許多實務工作者主張我國公證機構實行法人制度，在確立其民事主體地位的同時，鑒于公證活動的社會性和公益性，加入部分行政因素。綜合以上不同公證處的性質，筆者認為事業單位性質的公證處最符合當前我國民商事活動的需要。

事業單位性質的公證處具有其他性質公證處不能比擬的優點，在運行機制上，事業體制的運行比較靈活，能充分實現自收自支，責任自擔的設定目標。在責任承擔方面，事業體制也有許多優點，作為民事活動的證明機構，一旦公證處在活動中因過錯致使民事主體受損，被侵害人可以要求公證處承擔相應的民事責任，這種做法無疑對公證處的公證活動進行了更高的要求，有利于公證活動質量的提高。與此形成對比的是，行政體制下的公證處，由于公證活動屬于行政活動，就算因公證行為致使被侵權人受損，其賠償主體也不是公證處而是國家，這種行政責任不能落實到具體的責任主體身上，會阻礙公證活動的高質量開展。另一方面，事業體制公證處對其業務自負盈虧、自擔風險，這就要求公證處提高自身的服務質量，在與其他公證處競爭中取得優勢。競爭機制的引入也成為提高公證質量和公證服務的保障之一。

通過以上分析，筆者認為：公證機構是社會中介組織，對于正處在行政權社會化進程中的中國而言，能分擔政府的部分社會責任，并提出以社會中介組織為導向改革我國公證機構的措施。公正機構的改革方向應當是以獨立的事業單位法人方向發展，不斷拓展公證的服務領域，增加服務種類，提高公證法律服務水平和效率，做到公益性與服務性相結合，建立起功能明確、運行流暢、高效便民的公證制度，形成布局合理、公平公正的中國特色社會主義公證體系。

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