新型城鎮的現代化治理路徑

張配豪

城鎮化是現代化的必由之路，既是經濟發展的結果，又是經濟發展的動力。

改革開放以來，中國經歷了世界上規模最大、速度最快的城鎮化過程，而涌現出的新問題也日益復雜、突出。比如一些城市特別是大城市和特大城市的人口密度過大，交通、環保等基礎設施建設和管理跟不上，教育、醫療、社會保障等公共服務能力不足，城市發展與文化保護存在沖突等等。

與中國相比，美國建國的歷史雖然不算長，但是城市化進程起步早得多，在城市發展和管理發展，積累了比較豐富的經驗。盡管中美兩國國情不同，但城市發展和城市治理中有一些具有普遍意義的客觀規律，可以互相提供借鑒。

2016年9月26日至27日，由中國行政體制改革研究會、上海財經大學、美國公共行政學會、美國國家城市聯盟聯合主辦的“新型城鎮化與城市治理現代化”國際研討會在上海財經大學召開。中美官員、學者齊聚一堂，共同探討新型城鎮化的社會治理路徑，為現代化城市治理謀篇布局。

研討會圍繞“城市政府財政管理”“城市應急管理能力建設”“應對共同挑戰中的城際合作”三個主題進行，最終與會專家梳理出了五大問題，并給出了十五條建設性意見。

目前存在的五大問題

問題一：中國的城鎮化迅速發展過程當中，城市建設和城市集中爆發的一些矛盾，主要表現在五個方面。首先是中國城鎮化當提速非常快，但是城鎮化的發展滯后于工業化的發展。其次是在整個的土地城鎮化過程當中，也是存在著一種滯后，特別是城市空間分布和資源配置的不合理，東西部之間二八分布比較集中。第三，大中小城市配置不合理，小城鎮化的發展速度遠遠低于超大城市和大城市的集聚度。第四，大量的流動人口的就業地和他們的家庭是長期分離的，影響社會的相對來說一種平衡。第五，地方政府推進城鎮化的方式不同，或者有偏差。

問題二：社會安全事件為主要形式的非傳統型公共安全問題成為城市安全的主要威脅，尤其對特大型城市公共安全承載力造成巨大風險和挑戰，集中暴露出城市公共安全存在兩大趨勢。一是城市公共危機的新威脅和新風險正在出現；二是當前城市運行安全的脆弱性在不斷增加。而二者的疊加共同造就了城市災害治理面臨的傳統挑戰更加嚴峻。

問題三：戶籍制度經過長期的變遷過程已由最初的人口登記職能逐漸賦予了更多的社會福利差異，在資源配置和社會公平上都存在著無法忽視的弊端。從區域來看，各城市戶口含金量的差異決定了我國各地進度不一的漸進式戶籍改革路徑。我國大型城市戶籍制度改革的制約因素，主要包括一是戶籍立法滯后；二是配套制度不完善；三是二元戶籍制度觀念固化；四是我國區域經濟發展不均衡；五是大城市落戶準入標準不合理；六是財政體制不能適應戶籍制度。

問題四：目前各地地方政府競爭激烈，區域工業布局規劃不當。每個城市應該有自己的五大定位——一是協同發展的目標和指標體系是否合理，得到普遍接受；二是誰是主體，發展成本如何負擔，發展利益如何分配；三是發展方法是什么；四是發展技術靠什么；五是決策選擇。

問題五：在區域發展新背景、新格局下，長三角城市群發展也面臨著許多問題——一是地區間多規不一；二是城市群合作泛化；三是地區間行政邊界；四是地理邊界與經濟邊界耦合能力亟待提升的壓力。

專家給出十五條建議

（一）借鑒美國經驗，完善各項基礎設施，形成創意走廊，推動當地經濟發展。一是通過政府獎勵、社會捐贈以及國際的藝術基金的支持，形成創意走廊的基礎資金；二是關注于城市的能力，宜居性的改善，各種各樣的策略一步一步增加，讓創意走廊變得越來越具有現實性；三是通過綠化、路燈等各種公共設置的創意品牌設計建設，吸引私人投資，吸引商機；四是通過各種各樣的創意方法，并不一定要把房地產賣出去或者是自己來開發，而是通過私有部門的合作開發，確實通過這樣的投資，能夠讓我們的經濟重新復蘇煥發它的活力，這是21世紀的新的方法，新的改造城市的方法。

（二）通過稅收分享、稅收返還和加大中央財政轉移支付等方式，補充營改增減稅效果給地方財政收入的壓力。營改增的改革，表面上看起來只是一個稅收方面的改革，但是這個稅收的問題，它后面直接牽涉到的是中央和地方的財政體制問題。

（三）美方專家強調地方政府的重要性，特別是地方政府財權的自主權和當地政府的治理，當地的政府對任何國家的經濟發展是負有重大的責任。一是國家如果越強調當地政府的話，那么它的經濟就會越發達；二是公共的開支，或者公共調研的大部分費用其實都投在當地政府這個層面，40%或者60%，所有的公共投入或者是公共的雇傭都是投在當地政府這層面；三是關注于當地能力的話，那么你整體的國家的經濟就會越強大。

（四）房產土地合一征收城市房地產稅有其依據。一是我們國家所有土地不許買賣，因而所有權是虛的，不具備財產性質，而土地使用權則可以買賣，因此使用權才具備財產性質；二是在我國居民商品房擁有使用權，可自由流通，獲取使用權轉讓收益與擁有土地所有權的不動產交易不存在本質上的區別，因而房產土地合一征收城市房地產稅有其依據；三是從理論層面分析，城市房地產稅具有取得財政收入、調節收入分配和調控經濟運行三大功能。

（五）采取政府與市場、價格與服務、監督與管理三重組合拳策略，改變當前城市養老服務治理困境。一是政府要瘦身，市場要壯大；二是要運用價格、稅收和服務三種管理手段，促進未來養老產業的發展；三是構建政府主管、行業自律、第三方機構及群眾監督的四位一體管理與監督體系。

（六）我國城鎮化起點低、發展快，人口轉移規模大，需要在市政基礎設施方面進行大量投資，需要借助金融市場，建立一個規范可持續的融資機制，廣泛利用社會資金參與城市基礎設施建設。一是地方政府要管理好、用好各類資金，最關鍵的是必須進一步推進債務預算的編制；二是必須從源頭抓起，從項目投資論證、決策、項目篩選，到項目的融資建設，以及項目的投產運營和最后的還本付息，都要納入預算的全過程管理；三是財政管理做到由收支管理向資產負債管理轉型，以適應新形勢的新挑戰。

（七）關于受災地區的災后重建問題。一是解決各種各樣的問題，比如說住房的問題，基礎設施問題，還有環境保護問題；二要使公民廣泛參與，強調公民廣泛參與，充分發揮公民的才干，對提高城市抗應力的重要性；三是重視災后重建中城市利用和城市重建中的整體性考量，考量社區之間、街道之間的關聯貫通的總體發展規劃。

（八）精準發力，多措并舉，持續提升城市應急管控力。一是從強化組織入手，確保有人管事、干事；二是從編制程序入手，建立預案體系；三是從強化報告入手，完善預警、值班制度；四是從提高意識入手，開展宣傳培訓；五是從成建制救援入手，加強隊伍建設；六是從整合資源入手，強化保障能力；七是從暢通渠道入手，建立應急指揮中心；八是從協調聯動入手，科學處置突發事件。

（九）針對流動兒童在城市生活中的各種環境影響因素，我國可效仿發達國家采取PTA互助組織的形式改善少年兒童的成長環境，在解決流動兒童升學難的教育制度和政策調整上，教育主管部門及各級政府部門應進一步采取措施。一是放開流動兒童在居住地直接參加中高考的限制；二是政府應加大政策調整力度，保障流動兒童在進入城市生活環境時能享受到與居住地兒童同等的教育公共服務。

（十）戶籍制度改革應該采取漸進式改革，逐步剝離附著在戶籍上的福利。一是運用市場替代政府來調控人口流動，促使人口向其他經濟較為發達的城市轉移；二是對現行財政體制進行改革的政策建議。

（十一）我國業主組織是一種公民自愿發起的社區自治組織。它們采取各種法律、政治和社會活動來解決居住小區的公共問題，并且呈現截然不同的治理能力和效果。盡管在政治和經濟資源相對弱勢的情況下，業主組織仍然可以在不同程度上解決社區公共問題。解決物業公司相關的問題時可以通過，一是動員組織資源，例如動員業主參與，實行優先提升社區能力建設的策略；二是當面對開發商相關問題時，需要廣泛的立法和政治支持。

（十二）構建我國的大城市治理能力評價指標體系。以城市內部治理作為評價的主要內容，著重對大城市的各個治理主體——政府部門、企業、非政府組織以及公民治理能力進行評價。基于現今的時代背景和社會現實，與會學者認為法治化和現代化是大城市實現善治的重要特征，應貫穿于大城市治理能力評價指標體系的整個框架中。

（十三）探討大都市毗鄰縣（嘉善縣）依托大都市加快發展的路徑。一是充分發揮“與上海同城”背景下的聯動效應、輻射效應和錯位效應，推動縣域經濟加快轉型升級；二是主動吸引上海科技人才、海外高層次人才到嘉善創業創新，著力構筑“孵化在上海、轉化在嘉善”的合作模式；三是充分利用上海及長三角大城市民生資源，為嘉善百姓和到嘉善創業工作人員提供高質量民生服務與保障，共同營造滬善同城新氛圍；四是堅持以機制協同創新為紐帶，探索建立接軌上海常態化的合作機制，共同構建跨區域聯動合作新模式；五是依托國際性大都市對外平臺，著力推進以上海為窗口的國際合作。

（十四）研究綜合城市治理和綜合大城區治理的戰略。一是城市布局需體現多元化、良好的互聯性、可穿透的分離性、有中心的空間結構和可變性；二是項目導向：城際合作、交通、產業、利稅、生態、社保、人才、醫療、教育一體化；三是允許衛星城的發展。

（十五）長三角城市群經濟實力最強的地區，對周邊區域正輻射作用與經濟增長正溢出效應也是最大，這是長三角城市群協同發展的“秘密”。長三角城市群合作模式值得有基礎、有條件的地方政府在進行跨區域合作時學習。借鑒國外經驗，率先建立上海大都市經濟區與長三角毗鄰合作示范區勢在必行。城市不應該相互競爭，要通過區域合作的方式解決問題。在合作過程中，沒有贏家和輸家之分，要共同發展實現共贏，希望政策能夠在各級政府之間得到理解，使各方都受益。