戶籍改革破冰前行

辛圓+張尼

戶籍制度改革的核心是建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的一系列制度保障，因為這些才是捆綁在戶籍上的利益。

9月19日，北京發布戶籍制度改革的實施意見。至此，除西藏外，大陸其余30個省份均已出臺戶籍制度改革意見。各地普遍取消農業與非農業戶口性質區分，部分地區放寬落戶條件。各地方案中還提出建立或完善居住證制度，其中多地已出臺具體辦法。

取消農業與非農業戶口性質區分

國務院2014年發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中提出，取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能。

而在已出臺戶籍制度改革方案的30個省份，普遍提出取消農業戶口與非農業戶口性質區分，有些省份還對此制定了具體的時間表。

例如，北京此次明確，取消農業戶口和非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能。

安徽此前提出，戶口登記不再標注戶口性質，不再出具關于戶口性質的證明；貴州則明確，從2015年6月1日起，在“戶別”欄不再登記農業或非農業，統一登記為家庭戶或集體戶。

部分地區放寬落戶條件

國家版的戶籍改革意見提出，要全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。

記者梳理發現，部分省份全面放開落戶限制地區的范圍更大。

例如，四川提出“全面放開大中小城市和建制鎮落戶限制”；山西提出“全面放開建制鎮和中小城市落戶限制”，貴州也提出“全面放開中小城市和建制鎮落戶限制”等。

對于大城市的落戶條件，國家版的戶籍改革意見規定“大城市對參加城鎮社會保險年限的要求不得超過5年”，而河南縮短為“不得超過2年”，安徽縮短到“不得超過3年”。

在特大城市的人口規模控制方面，北京上海等地均嚴格劃出常住人口上限。

北京提出，到2020年，全市常住人口控制在2300萬人以內，城六區常住人口在2014年基礎上下降15個百分點左右。上海則明確，到2020年，全市常住人口規模控制在2500萬以內。

廣東出臺的《意見》里強調，廣州、深圳市要根據綜合承載能力和經濟社會發展需要，加快調整人口結構，重點吸納本地經濟社會發展急需的各類型專業人才落戶。要按照總量控制、公開透明、公平公正的原則，對達到規定標準條件的人員，允許在當地申請常住戶口。

利益的重新調整與分配

戶籍制度一直被認為是社會不公的主要表現之一。自上世紀50年代中期開始實行以來，農民被長期限制在農村從事農業生產。許多農民工及其后代在一個城市生活多年，卻因沒有戶口而無法享有和城鎮居民相同的教育、就業、醫療、養老權利。

在中國社科院農村發展研究所研究員李國祥看來，“城鄉一體化”的戶口登記制度在本輪戶籍制度改革中意義非常大。“這結束了中國自上世紀50年代起的戶籍二元體制，這不僅是相關部門工作內容上的合并，更是常年來固化在不同戶口上的利益的重新調整、分配。”

去年11月，在中共中央發布的“十三五”規劃建議中，深化戶籍制度改革成為關注重點。這項改革要促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民有同等權利和義務。

2016年4月，國家發改委規劃司司長徐林曾在新聞發布會上公開表態稱，今年首要任務，是使所有的地方都能夠出臺具體落實國務院戶籍制度改革的做法和政策。

建立和完善居住證制度是標配

《居住證暫行條例》自去年公布以來，多地相繼出臺了本地區的實施辦法。而在各地的戶籍改革方案中，也都將完善居住證制度作為重點工作。

上海提出，要研究完善上海市居住證管理辦法及其配套政策，進一步健全以居住證為載體的基本公共服務及便利提供機制。

北京也強調，要貫徹執行好本市居住證制度，同時建立健全以居住證為載體的基本公共服務和便利提供機制。未來北京要穩步擴大居住證持有人享有的公共服務范圍，并逐步提高服務標準。

有些地區則對居住證未來的功能做出更明確的規劃。例如，在浙江出臺的《意見》中，不僅強調要嚴格執行流動人口居住登記制度，準確掌握流動人口基本情況，還進一步提出，要實施IC卡式居住證，逐步把居住證建成集行政管理、公共服務、金融、商業應用等于一體的綜合性卡證。

居民制度給予農民平等的待遇

實際上，各地在落實國務院文件上對于開放戶籍制度都有各自的小算盤，這也使得政策總體進展稍顯緩慢。人們擔心的是，農村城鎮化可能導致的農民“失地”問題。還有分析人士認為，中國的戶籍制度改革使得農民向城市轉移，將提振二三線城市的房地產市場。外界也擔心，三四線城市可能會有大量人口進入，而這會推高城市的房價。

但是專家也表示，沒有必要對上述問題過度擔心。國家行政學院教授竹立家日前在接受媒體采訪時表示，居民制度不是剝奪農民的財產，而是給予農民平等的身份、平等的待遇。“居民戶口既不是變成非農戶口，也不是過去概念的城市戶口，而是強調在國土范圍內，都是平等的身份。”

北京大學社會學教授陸杰華也表達了相同的觀點。他指出，戶籍改革有不同的路徑，即使放棄土地，也不應該像過去那樣簡單給予現金補償，肯定要在社保、基本公共服務上拉近和城里居民的差距，否則僅僅給房子、給錢，福利待遇卻沒有跟上，農民也不會愿意。

而對于農民向城市轉移會推高房地產，中國人民公安大學教授王太元認為，一些城市不大可能因為農民進城導致房價大漲，相反卻可能促進小城市政府保障房的發展。

在專家看來，戶籍制度改革的核心是建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的一系列制度保障，因為這些才是捆綁在戶籍上的利益。北京最新公布的《意見》就提出，下一步將建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度。

值得注意的是，北京的《意見》還提出，要嚴守人口總量紅線，積極推動“人隨功能走、人隨產業走”，不斷降低中心城區人口密度。

在中國，日益增加的人口壓力已經成為了施壓特大城市的一把“利劍”。毫無疑問，決策者希望中國特大城市的人口調控應通過優化人口空間布局，改善人口結構，實現人口與經濟社會發展之間的匹配平衡。