廣東省流域生態(tài)補償機制研究

熊津晶

(廣東省環(huán)境科學研究院， 廣東 廣州 510045)

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廣東省流域生態(tài)補償機制研究

熊津晶

(廣東省環(huán)境科學研究院， 廣東 廣州 510045)

研究了當前廣東省流域生態(tài)補償機制面臨的主要問題。從對當前廣東省生態(tài)流域生態(tài)補償實踐探索的分析，結合現(xiàn)有的生態(tài)補償案例等，提出了建立健全廣東省生態(tài)補償機制的建議：建立與完善流域生態(tài)補償?shù)姆ㄒ?guī)；構建生態(tài)補償配套支持體系；建立激勵獎懲與飲用水源保護生態(tài)補償機制；探索建立跨行政區(qū)的流域生態(tài)管理協(xié)調(diào)機構。

流域；生態(tài)補償；機制；廣東

1　引言

廣東省位于我國大陸最南部，東鄰福建、北接江西和湖南，西連廣西壯族自治區(qū)，南臨南海并在珠江三角洲東西兩側(cè)分別于香港和澳門特別行政區(qū)接壤。廣東省河流眾多，海岸線長。集雨面積3000 km2以上河流有珠江(含西江、北江、東江、珠江三角洲水系)、韓江、鑒江、漠陽江、榕江、九洲江等。廣東省省際河流共52 條，其中發(fā)源于鄰省或部分集水面積在鄰省的44條，發(fā)源于廣東省流入鄰省的8條。廣東省多年平均水資源總量1830億m3，除廣東省的產(chǎn)水量外，來自珠江、韓江等上游的入境水量，平均每年有2361億m3。廣東省水資源量大部分為過境水量，主要大江大河東江、西江、北江、韓江、九洲江干流或主要支流均由外省流入。近年來，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，廣東省區(qū)域之間發(fā)展不平衡，流域生態(tài)環(huán)境問題也愈發(fā)凸顯。由于流域上下游水功能區(qū)劃、環(huán)境容量及水環(huán)境質(zhì)量目標不一，水資源需求以及開發(fā)、利用程度差異顯著，發(fā)展需求也不同，導致流域各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護矛盾重重，也會對實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護與流域社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。流域生態(tài)補償機制作為一種實現(xiàn)環(huán)境資源有償使用，解決我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中流域可持續(xù)發(fā)展的重要政策工具，本質(zhì)上是一種激勵與約束相容的制度安排，其核心思路是通過推動流域水資源開發(fā)利用與水環(huán)境保護中外部性內(nèi)部化的實現(xiàn)，解決生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)利用過程中“搭便車”的現(xiàn)象[1]。通過實施流域生態(tài)補償機制，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局等，最終實現(xiàn)流域上下游環(huán)境保護和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的“雙贏”。

2　建立健全生態(tài)補償制度的必要性

2.1建立健全生態(tài)補償機制是推進生態(tài)文明發(fā)展的重要手段

水、大氣、土壤等自然資源是人類生存和發(fā)展不可或缺的物質(zhì)條件。從某種意義上來講，人類生態(tài)文明發(fā)展的過程就是人對自然的改造及對自然環(huán)境的適應過程，是人與自然和諧發(fā)展的過程。因此，環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展是實現(xiàn)社會生態(tài)文明發(fā)展的基礎。環(huán)境資源是一種有價的公共資源，要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須要形成一套符合生態(tài)文明發(fā)展要求的環(huán)境管理體制機制, 使得在區(qū)域、流域的協(xié)調(diào)發(fā)展中能公正合理地體現(xiàn)消耗資源和保護環(huán)境的真正成本[2]。實施流域生態(tài)補償，就是對生態(tài)利益進行重新分配，實現(xiàn)資源受益地區(qū)對受損地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護地區(qū)的補償，能在很大程度上解決環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，促進人類生態(tài)文明建設進程。

2.2建立健全生態(tài)補償機制是行政管理的必然需要

生態(tài)補償已成為社會各界關注的熱點問題，從國家到地方對于建立健全生態(tài)補償機制和相關政策標準等都有迫切需要。國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》均提出要建立健全生態(tài)補償機制，并提出要在部分流域進行試點。廣東省早在2012年就印發(fā)實施了《廣東省生態(tài)保護補償辦法》，對補償范圍、補償方式等都做了規(guī)定。建立健全生態(tài)補償機制，是從上到下行政管理的要求，通過不斷完善機制體制，樹立發(fā)展與保護相統(tǒng)一的理念，實現(xiàn)發(fā)展與保護內(nèi)在的統(tǒng)一、相互促進，真正實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。

3　廣東省流域生態(tài)補償?shù)膶嵺`探索

3.1廣東省內(nèi)生態(tài)補償?shù)膶嵺`探索

一直以來，廣東省積極探索建立生態(tài)補償機制，完善補償方式。多年來以轉(zhuǎn)移支付補助、環(huán)保專項資金、稅收返還等形式，重點對欠發(fā)達地區(qū)的環(huán)境保護與整治項目不斷加大補償力度。2014年，新修訂的《廣東省生態(tài)保護補償辦法》，規(guī)定對重點生態(tài)功能區(qū)縣進行補償，建立了一套包括跨行政區(qū)河流交界斷面水質(zhì)達標率在內(nèi)的16個生態(tài)環(huán)境考核指標體系，將轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善掛鉤，激勵該省主體功能區(qū)劃確定的生態(tài)發(fā)展區(qū)加大力度保護生態(tài)環(huán)境。從2012～2015年，省財政安排生態(tài)保護補償轉(zhuǎn)移支付補助從7.57億元增加至19.98億元。

廣東省生態(tài)補償?shù)奶剿饕匪莸?0世紀90年代初期。江門市創(chuàng)建“潭江模式”，流域各市(區(qū))建立目標責任制，量化考核并設立水質(zhì)保護專項資金，專款專用，無償補助，保障措施到位。近年來，廣東省為解決東江流域跨界水污染及上游地區(qū)社會發(fā)展水平提升等問題，采取縱向財政轉(zhuǎn)移支付、稅費返還、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、水庫移民和生態(tài)公益林補償?shù)确绞剑С謻|江上游河源市的發(fā)展[3]。2012年，佛山市委、市政府建立環(huán)境保護責任制考核獎懲制度，設立環(huán)境保護責任制考核獎勵資金，主要用于獎勵工作成績突出的區(qū)、鎮(zhèn)(街)，以及對佛山市環(huán)境整治工作有突出示范效應的項目。2015年，惠州市出臺《惠州市水環(huán)境生態(tài)補償暫行辦法》實施，堅持“誰污染、誰付費，誰保護、誰受益”原則，實行水資源有償使用和水質(zhì)達標管理相結合、市財政縱向補償和縣(區(qū))財政橫向支付相結合、達標改善補償和超標惡化扣繳相結合等“三個相結合”機制，實施水環(huán)境生態(tài)補償。

3.2省際生態(tài)補償?shù)膶嵺`探索

2016年，以汀江-韓江流域作為生態(tài)補償試點，在財政部、環(huán)境保護的協(xié)調(diào)指導下，粵閩省區(qū)政府通過協(xié)商，簽訂了閩粵汀江-韓江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議。協(xié)議規(guī)定了流域上下游每年分別出資1億元設定水環(huán)境補償資金，明確了考核斷面及考核指標，以水量和水質(zhì)為基礎，開展“雙向補償”，即當上游來水水質(zhì)穩(wěn)定達標或改善時，由下游撥付資金補償上游；反之，若上游水質(zhì)惡化或省界境內(nèi)出現(xiàn)重大水污染事故，則由上游賠償下游，上下游兩省共同推進跨省界水環(huán)境整治。

4　建立健全生態(tài)補償機制面臨的主要問題

從目前情況來看，從國家到地方，生態(tài)補償機制都不完善，自然資源的價值和生態(tài)利益的公平分配并未體現(xiàn)。生態(tài)補償機制的建立在法律支持、政策體制、技術定量、補償方法上均存在一定障礙[2]。我國在流域生態(tài)補償機制的建立方面總體仍處在起步和探索階段，相關法律法規(guī)較為薄弱。雖然《水污染防治法》提出國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式, 建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制。但是并無具體的針對生態(tài)補償?shù)膶ｉT法律法規(guī)。同時，由于生態(tài)環(huán)境影響因素復雜，生態(tài)補償評估難度大，財政體制的區(qū)域性限制等，補償資金和補償標準往往難以確定。另外，流域具有整體性，流域內(nèi)各自然要素密切聯(lián)系，地區(qū)間影響明顯，整體性強，上下游間的相互關系密不可分[4]，要解決流域生態(tài)補償問題，缺少跨地區(qū)、跨部門的協(xié)調(diào)機構，從整體考慮流域生態(tài)補償?shù)南嚓P問題。

5　建立健全生態(tài)補償機制的原則

5.1堅持水質(zhì)和水量相結合的原則

流域生態(tài)補償實際是水資源的生態(tài)補償，要將水質(zhì)與水量作為一個整體考慮[5]。水質(zhì)再好，水量不足，水資源還是不能滿足需要；如果水量滿足但是水質(zhì)不達標則會造成水質(zhì)性缺水，同樣無法滿足人們生產(chǎn)生活的需要。因此，在實施流域生態(tài)補償時，要將水質(zhì)與水量結合考慮，才能制定科學合理的流域生態(tài)補償機制。

5.2堅持流域生態(tài)補償與污染賠償?shù)碾p向機制原則

堅持權利與責任對等原則，視實際情況，當上游污染下游時，應該上游地區(qū)賠償下游地區(qū)，以激勵上游地區(qū)加強流域生態(tài)保護，并避免上游地區(qū)出現(xiàn)所得補償金不能很好用于改善上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境，甚至只索取補償不履行保護義務的情況。

5.3堅持責、權、利相統(tǒng)一的原則

生態(tài)補償涉及多方利益，需要明確各利益相關者的責任與義務，合理制定生態(tài)補償標準等，確保各利益相關者責、權、利相統(tǒng)一，做到應補則補、獎懲分明[6]。

5.4堅持政府主導與市場調(diào)控結合的原則

政府對生態(tài)環(huán)境負總責，要充分發(fā)揮其在流域生態(tài)補償機制建立過程中的引導作用，建立健全相關法律法規(guī)及配套政策等，引導社會資本投入，建立多元化的籌資渠道和市場化的運作方式，利用市場機制的高效性，提高生態(tài)補償?shù)男省?/p>

6　建立健全廣東省流域生態(tài)補償機制的建議

結合廣東省流域生態(tài)補償實踐的探索及流域特點，按照國家要求，對于建立健全廣東省流域生態(tài)補償機制提出以下幾點建議。

6.1建立和完善流域生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)

政策與法規(guī)建設是生態(tài)補償機制建立的重要基礎[7]。完善有關流域生態(tài)補償?shù)南嚓P法律法規(guī)，明確生態(tài)補償?shù)姆傻匚弧⒀a償資金的來源、運用和管理等，明確流域上下游的責任、權利和利益，能從根本上解決我國流域生態(tài)補償法律依據(jù)不足的問題，確保流域生態(tài)補償政策的延續(xù)性。

6.2構建生態(tài)補償配套支撐體系

研究建立資源和生態(tài)系統(tǒng)價值評估和核算體系，探索建立定量化、可操作性強的標準體系和測算方法，為流域生態(tài)補償資金的確定提供令社會信服的科學依據(jù)。

6.3建立激勵獎懲機制

貫徹落實《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護管理條例》,建立水質(zhì)保護獎勵基金，從省級財政收入“增量”中籌措安排，在明確跨市河流各地級以上市交接斷面的水質(zhì)要求的前提下，達標交接的給予獎勵補助，水質(zhì)超標的實行“扣罰補助”，以此來確立正確的政策導向，從體制層面建立激勵和約束機制。

6.4探索飲用水源保護生態(tài)補償機制

完善水資源費、排污費、是水土保持補償費等配套制度，完善水價機制[8]。可探索設立廣東省飲用水水源生態(tài)補償專項資金，該資金來自自來水水價、當?shù)卣鷳B(tài)保護部分資金和上級政府飲用水水源保護撥款。由省政府(相關部門)根據(jù)各地市飲用水水源保護區(qū)面積分布與水源保護、水質(zhì)達標情況，進行該專項資金的分配。

6.5探索建立跨行政區(qū)的流域生態(tài)補償管理協(xié)調(diào)機構

探索建立以不同生態(tài)資源管理部門為核心的流域生態(tài)補償管理機構，統(tǒng)籌全流域的生態(tài)環(huán)境保護和社會經(jīng)濟的發(fā)展。

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2016-07-04

熊津晶(1988—)，女，工程師，碩士，主要從事環(huán)境科學方向的研究工作。

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1674-9944(2016)16-0199-03