北約反恐戰略的演變

波爾特 方長平

摘要：北約作為目前世界上最強大的軍事同盟和集體防務組織，其反恐戰略值得關注。自冷戰結束以來，世界安全形勢發生了巨大的變化，傳統意義上的軍事威脅相對減弱，而恐怖主義等非傳統威脅正不斷增強。北約的整體戰略也就此作出了相應的調整，對恐怖主義問題的關注在其戰略中的地位逐步上升。尤其是“9·11”事件后，反擊恐怖主義在一定程度上成為了北約議事日程中最緊迫的議題。這一變化反映在北約不斷修訂的戰略文件中，也體現在北約的政策實踐中。在某種意義上甚至可以說，對恐怖主義的反擊重塑了北約。

關鍵詞：北約反恐戰略安全戰略

一、北約反恐戰略的演變

1.冷戰時期的北約反恐戰略（1949-1990）

北約成立于冷戰初期，其當時的主要宗旨是將西歐各國與美國結成一個緊密的軍事同盟，以共同防范德國軍國主義的復活和蘇聯勢力在東歐形成的威脅，因而北約在冷戰時期主要的戰略關切即為如何防范蘇聯及其衛星國隨時可能發動的對西歐地區的大規模武裝入侵。冷戰時期，北約先后出臺了四個指導性戰略文件，以此引領北約的整體防務戰略。就總體而言，這些戰略文件雖然存在些許差別，但其基本的指導思想都是準備要與蘇聯集團進行一場大規模的全面戰爭。而且由于北約對其部署在中歐的地面防御力量缺乏足夠的信心，核武器將成為平衡蘇聯地面軍力優勢的主要依靠。從防御的范圍看，北約雖然也設想過它可能與蘇聯集團在中東或遠東之類的地區交戰，但其目光主要聚焦于西歐大陸。包括反恐在內的其他類型的軍事活動當時并不是北約關注的重點。

當時西歐各國的國內曾出現過某些恐怖主義活動，其中引人注目的是持民族分離主義和政治激進主義立場的準軍事組織和黨派，如西班牙的埃塔（BasqueHomeland and Freedom，簡稱ETA），愛爾蘭共和軍（Irish Republic Army，簡稱IRA），意大利的紅色旅（Red Brigades），聯邦德國的紅軍派（the Red Army Faction，簡稱RAF）等恐怖主義。長期以來，人們一般認為這些活動并未在北約層面上引起太多的關注，其影響主要限于各國內部，對其進行的打擊也主要以各國政府為主。然而，冷戰結束之后，隨著某些當事人特別是前高官在新聞媒體上的公開承認，一些國家議會各種調查的展開及調查結果的公布，新聞記者和歷史學家對相關調查和研究的介入，一個出人意料的真相始而得以披露：為對抗共產主義的擴張，北約在美國主導下實施了“緊張戰略”（strategy of tension）。得益于中情局的資助支持，西歐各國紛紛建立秘密組織，后者采用非常手段在作為冷戰前沿的西歐社會制造緊張氣氛，將反對恐怖主義的矛頭集中對準左翼政治力量的恐怖活動，將極右秘密組織犯下的恐怖主義罪行嫁禍于對方，或間接慫恿極左勢力的恐怖活動，目的在于損毀左翼力量的政治威信，防止它們的崛起。盡管在北約與冷戰時期西歐恐怖主義活動之間的確切關系問題上，人們仍期待更為直接的第一手檔案證據的出現，但已有的材料表明，不能排除北約與恐怖主義等非法活動之間的復雜關聯。這從一個側面有力地說明，恐怖主義和反擊恐怖主義本身，都具有頗強的政策工具性。

隨著20世紀80年代末90年代初蘇東劇變的發生，長期以來一貫與北約對峙的華約集團徹底解散，即便是蘇聯本身也瀕臨解體。北約一向奉行的以蘇聯和華約為主要假想敵的軍事戰略出現動搖。伴隨著蘇聯東歐各國國內局勢的進一步發展，北約領導層逐步感覺到整個歐洲乃至世界的戰略形勢都在發生根本性的變化，繼續維持原有的戰略已顯得不合時宜。

2.冷戰結束初期的北約反恐戰略（1990-2001年）

在1990年7月舉行的倫敦峰會上，北約各國領導人一致認為有必要對該組織的基本戰略思想和戰略任務進行重大調整。北約于1991年11月出臺新的戰略指導文件。在對戰略環境的整體判斷上，其認為隨著蘇聯集團的崩潰和華沙條約組織的解散，來自東歐的威脅已逐步消失。且由于自由主義意識形態和市場經濟體制的漸次擴張，鐵幕兩側政治上的長期分裂已逐步消弭，因而從根本上動搖了雙方進行軍事對抗的基礎。由于歐共體的發展和東西歐就一系列軍控條約所取得的成功，鐵幕兩側軍事對抗的水平也得到一定程度的下降。更為關鍵的是，由于蘇聯軍隊逐步從東歐各國撤離，北約一直擔心可能會發生的對西歐的入侵已不太可能，今后或許將面臨的安全威脅是不確定的。當然，由于前蘇聯地區仍然擁有龐大的核武器和常規武器儲備，因此它還會對歐洲和北約的安全產生巨大的影響。而中東歐地區的種族沖突和領土爭端會逐步成為對北約成員國安全的巨大威脅，尤其是在這種沖突會導致外部大國的卷入之際。北約同時也關注其南側的西亞北非地區，1990年發生的海灣戰爭凸顯了該地區的價值。除此以外，北約開始關注大規模殺傷性武器的擴散和恐怖主義活動的威脅。但由于此時歐洲乃至世界局勢的變化還在發生過程中，最終的結果尚不十分清晰，所以北約此次所進行的戰略調整相對而言還較為模糊，沒有就未來的任務和威脅作出非常明確的界定。

進入20世紀90年代，歐洲局勢的演化愈顯清晰。大多數東歐國家都進行了大規模的民主化和市場經濟改革，且與北約組織之間的關系也日益密切。早在1994年峰會上，北約即決定要制訂“和平伙伴計劃”，強化與中東歐國家的關系，以準備進行下一輪擴張。當時一方面是俄羅斯陷入長期的經濟衰退和政治動蕩，其軍事力量因缺乏經費和人員流失而大幅削弱。對北約來說，來自東方的威脅越來越小。另一方面，由于一直以來被壓制的各種錯綜復雜的民族矛盾突然公開化、尖銳化，很多中東歐國家都陷入此起彼伏的民族和宗教沖突中。特別是前南斯拉夫地區爆發的一系列內戰對該地區的安全產生了頗為消極的影響。北約也介入了波黑內戰和科索沃沖突之中。它在前南斯拉夫地區執行任務需要地理上鄰近的中東歐國家予以必要的支持，加之轉軌中的上述各國早已紛紛提出申請加入該組織的有利態勢，促使其最終明確了東擴的戰略思路。

在1999年4月的北約華盛頓峰會上，各國領導人一致通過了新的北約戰略。該戰略肯定了北約在冷戰期間為維護歐洲和平所做出的貢獻并明確認為，冷戰時期的威脅已經消失，取而代之的是一種新的更不確定的威脅。北約強調會更加關注來自巴爾干地區的不穩定因素。事實上，此時北約已不僅高度介入波斯尼亞危機，且正在科索沃戰爭中對南聯盟發動大規模空襲。這說明對北約而言，當時最嚴重的現實威脅是中東歐地區的政治動蕩和經濟衰退，而它對該地區的介入程度也逐步加深。此時，恐怖主義問題受到了關注，但尚未成為北約行動的重點。此后在前南斯拉夫地區的維和行動還不屬于嚴格意義上的反恐行動，但其特點與反恐和反叛亂行動相類似。總的看來，1991年和1999年的北約戰略文件還相對模糊，對未來的威脅尤其是恐怖主義威脅缺乏明確的認識且未予強調。

3.“9·11”事件以來的北約反恐戰略（2001至今）

2001年爆發的“9·11”事件對后冷戰時代的北約產生了最重大的影響。回顧該事件之后北約的發展軌跡，可以說它促使北約在恐怖主義問題上的態度出現根本性的轉變。在“9·11”事件發生的次日，即2001年9月12日，北約即作出決定，履行《北大西洋公約》第五條有關該組織集體自衛的承諾，明確地顯示了其他成員國與美國團結一致，堅決以軍事手段打擊恐怖主義的立場。跨境飛行的聯盟機制隨即啟動。傳統上北約關注的重點一直是其歐洲成員國的安全問題，美國更多地被作為安全的提供者而不是消費者看待，然而此次恐怖襲擊針對的卻是北約組織內部同時也是全世界軍事實力最為強大的美國。北約成立的初衷本是想依靠美國的力量來保衛歐洲，結果《北大西洋公約》的第五條首次被付諸實施卻是用以支持美國，這可以說是出人意料的事態。而將來自非國家行為體的攻擊視為符合《華盛頓條約》規定的“武裝攻擊”，可對之實行集體自衛，更是超越了對傳統“軍事入侵”作出正當反應的理解。

事實上，對于是否要支持美國的行動，北約內部也進行了一段時間的討論。主要難點首先在于要有足夠的證據證明這次襲擊是源于國外，其次在于是否要將這次針對美國的恐怖襲擊界定為需要北約成員國一致作出反應的事件。歷史上英國曾遭受過愛爾蘭共和軍的襲擊，聯邦德國和意大利曾遭遇極左與極右恐怖分子的攻擊，但北約從未對此類針對某個成員國的恐怖襲擊作出集體反應。經過一個多月的討論，基于美國政府所提供的大量證據，北約各成員國最終于10月2日正式決定啟動《北大西洋公約》第5條，要求各方盡力向美國提供援助。10月4日，北約時任秘書長羅伯遜在一份聲明中提出了北約支援美國的八項措施。

（1）加強包括國與國之間及北約相關機構之間的關于恐怖主義威脅和反恐行動方面的情報交流與合作。

（2）對因支持反恐行動而已經或可能遭受更大恐怖主義威脅的盟國或其他國家，應根據自己的能力酌情向其提供單獨或共同的援助。

（3）采取必要措施，提高美國及其他盟國境內設施的安全度。

（4）充實北約責任區內所需的用于直接支持反恐行動的同盟國資產。

（5）按照必要的空中交通安排及國家程序，向美國和其他盟國執行反恐行動的軍用飛機提供全面飛越許可。

（6）鑒于反恐行動的需要，按照本國程序，向美國和其他盟國開放北約成員國領土內的港口和機場，提供包括加油在內的服務。

（7）為顯示存在并展現其決心，北約已準備將其部分常設海軍部隊部署至東地中海地區。

（8）準備部署部分北約空中預警部隊，以支持反恐行動。

“9·11”事件爆發一年之后，北約軍事概念的變化開始顯現。北約布拉格峰會決定發展應對恐怖主義的軍事能力，主要是提出組建北約反應部隊（the NATOResponse Force）和防御核生化武器的倡議。此次峰會還決定實施打擊恐怖主義的伙伴行動計劃，被列入該計劃的一些成員國參與了北約海上反恐行動（operationActive Endeavour）中的地中海行動。

盡管北約明確表現出積極支持美國的反恐行動和發動阿富汗戰爭的姿態，但美國在這場戰爭中并沒有使該組織成為其反恐所依靠的核心力量，實際上，美國組建了更符合自己需要的聯盟。它對待北約的態度可總結為：不勞過問，需要的話，我們會聯系你們。由于長期以來美國與北約的歐洲成員國在軍費支出上的巨大差距，后者很難對美國隨后在海外開展的軍事行動給予太多實質性的支持。北約歐洲成員國軍隊人數的總和要超過美國軍隊，但由于長期以來在國防經費開支方面顯著的差距，歐洲軍隊缺乏與美國軍隊同樣的全球信息搜集和打擊能力，戰略投送能力上的差距也顯而易見。尤其是美國隨后在阿富汗展開的作戰行動地理上與歐洲相距遙遠，其主要作戰方式亦以遠距離空中打擊為主，這恰恰是歐洲國家軍隊所不擅長的。因此在阿富汗戰爭各階段的主要軍事行動基本上由美國軍隊單獨完成，除英軍直接支援了其作戰行動外，北約的其它成員國只是通過機載預警與控制系統（AWACS）為美軍的空中偵察和指揮提供了一定的幫助。此外，歐洲國家還在地中海部署了更多的海軍力量，以保衛其海上運輸通道。總之，北約對美國所主導的阿富汗戰爭主要作戰階段的參與是比較尷尬的。這首先是因為它首次啟動集體防御條款應對的并非以往擔心的對其成員國領土的大規模入侵，而是一個先前未曾預料到的突發事件。此外，美歐軍事能力的巨大差距使得北約對美國作戰行動的支援僅僅停留在一個十分有限的水平上。正是由于北約在阿富汗戰爭主要作戰階段的作用并不明顯，北約衰落的聲音頻頻出現。

然而隨著阿富汗戰爭主要作戰階段的結束，塔利班政權在阿富汗全國范圍內被基本推翻之后，北約在阿富汗問題上所提供的援助對美國來說便變得愈加重要。小股精銳的特種部隊和大規模的空中打擊可能足以在正面戰場上擊敗對手，但卻無法承擔在阿富汗維持穩定的長期任務。后者需要大規模的地面部隊，而以北約的名義派遣歐洲國家的軍隊可以減輕美國軍隊在人員上的壓力。2002年1月，聯合國通過了第1386號決議，支持在喀布爾地區成立一支國際安全援助部隊（theInternational Security Assistance Force，簡稱ISAF）。這支部隊本來由志愿參加阿富汗行動的國家組成，但因這種方式不太適應此后形勢的發展，北約于2003年8月接管了阿富汗國際安全援助部隊的指揮權。同年lO月，聯合國安理會決定將該部隊的權限擴大到整個阿富汗境內。北約的軍事行動已大大超出其防區所轄，但由于西班牙和英國隨后也遭到恐怖襲擊，以北約的名義執行這一任務就顯得更加名正言順。國際安全援助部隊主要由北約的其它盟國組成，美國只是有限參與，同時美國還單獨領導“持久自由”行動，因而在阿富汗境內便有了兩個平行的作戰行動。

2003年3月，美國發動了入侵伊拉克的戰爭。這場戰爭并沒有得到北約成員國的一致支持，因為它與恐怖襲擊沒有十分密切的關系。美國將一些志愿參加戰爭的國家組建為聯盟，但北約未曾直接參與伊拉克戰爭。不過，在美國的勸說下，北約隨后仍然為伊拉克戰爭提供了人員訓練方面的支持。北約還廣泛參與了國際上的一系列維和行動。

隨著阿富汗戰爭逐步進入以清剿殘敵為主的反叛亂階段，美國的軍事優勢受到了非對稱作戰手段的限制，戰局也朝著愈益膠著的方向演變。阿富汗戰局已越來越類似于經典的游擊戰場景。美國和北約發現其處于一種既不會被擊敗，但也很難徹底肅清對手，無法取勝的境地。自2005年起，原本相對平靜的阿富汗局勢變得日趨緊張，塔利班開始日益頻繁地攻擊平民和外國軍隊。路邊炸彈襲擊成為其最主要的手段。這種方式頗為野蠻，很難預防，襲擊者并沒有明確的軍事目的，只是希望造成盡可能大的人員傷亡，以此來降低敵方的士氣。北約軍隊、阿富汗政府軍和當地平民都傷亡嚴重。

塔利班勢力增強的主要原因有：首先，其領導體系并未被摧毀，只是退到了巴基斯坦西部的山區，因而能夠持續地指揮塔利班的各項行動；其次，塔利班可以躲在巴基斯坦西部的山區來保存實力，那里一直都生活著大批普什圖族居民，可為塔利班提供有效的庇護和補給，而美國和北約卻不能直接進入該地區進行清剿，這無異于放棄了進攻對手巢穴的機會，而單純地等待敵方在時機有利之際發動攻擊，進攻戰演變為一場無休止的防御戰；此外，由美國發動的2003年伊拉克戰爭激化了穆斯林世界的反美情緒，為塔利班獲得更多支持提供了便利。

為打擊更加強大和活躍的塔利班，從2005年底起，國際安全援助部隊開始向阿富汗南部進發，直接進行消除塔利班殘余勢力的戰斗。美國軍隊對國際安全援助部隊的參與也開始增加，戰斗變得更為激烈，外國駐軍在阿富汗的人數開始迅速上升，從2002年初的一萬多人迅速上升到2007年的超過四萬人。且國際安全援助部隊于其中所占的比重不斷增大，最后成為了作戰的主力，美國軍隊也開始參與相關行動。2006年，統一的指揮部在“持久自由行動”和國際安全援助部隊之間建立，以協調雙方的行動。隨著安全形勢的惡化，北約內部關于行動的分歧亦開始增多。

2009年上任的美國總統奧巴馬決定在阿富汗大規模增兵，以改善日益惡化的安全局勢。阿富汗外國駐軍的人數急劇上升至14萬人。從財政和戰略上說，規模如此龐大的駐軍是無法長期維持的。所謂“增兵”戰略就是以打擊塔利班勢力并強化阿富汗政府的能力為目的，從而為北約最終撤軍打下基礎。在增兵的同時，北約開始大力訓練阿富汗政府軍，希望后者最終能夠承擔維持其國內秩序的任務。因此自2010年起，北約便準備將保障阿富汗安全的責任逐步移交給該國政府。為減輕戰略上的負擔，北約最終決定于2014年結束戰斗任務，從阿富汗撤軍，亦即ISAF的任務到2014年12月31日已正式宣告結束。且北約強調，這一轉移是“不可逆的”。

不過，目前北約也希望在2014年以后繼續為阿富汗政府提供包括訓練、指導和支援在內的安全服務，盡管主要作戰任務將移交給對方。在2010年的里斯本峰會上，北約和阿富汗公布了后2014年的雙邊關系框架。北約將在政治層面和實際層面上發展與阿富汗的關系。實際層面主要系對阿富汗軍隊進行直接援助的項目，政治層面則指雙方在更廣泛的戰略層面上的合作。

2010年11月，北約發布了第6個戰略文件，這是迄今為止最新版本的北約戰略理念。在該文件中，北約繼續強調其作為價值觀共同體的政治意義，并在緊隨其后的安全環境判斷中著重指出了恐怖主義對“北約國家公民的安全以及國際穩定與繁榮構成了直接威脅。極端組織繼續向對北約具有重要戰略意義的地區蔓延，并同時在這些地區的內部發展，而現代技術加大了這一威脅，也強化了恐怖襲擊可能產生的影響，尤其是如若恐怖分子獲得了核、化學、生物或放射性武器的情形下。”作為應對措施，北約會廣泛地參與海外軍事行動，特別是執行維持穩定、鎮壓叛亂和重建等任務，并增強對大規模殺傷性武器進行防御的能力。該文件明確提到將訓練和使用當地武裝以對抗恐怖主義，這顯然是針對阿富汗問題提出的。此外，鑒于反恐作戰的經驗，北約還提出要格外加強和維護與所在國政府及民眾的盡可能良好的關系，更多依賴當地的力量協助反恐。這就需要北約在完成具體任務時不僅要加強軍事方面的投入，還要注重民事方面的投入，促進地區穩定，如此方能從根本上解決恐怖主義問題。

從更長遠來看，隨著北約已于2014年12月30日結束了在阿富汗地區所承擔的主要作戰任務，今后更多的任務只能依靠阿富汗本國的政府予以完成了，因而北約的任務在今后也將更多地轉為向當地政府提供支持而非直接開展主要的反恐行動，其武裝力量亦會逐步撤出這一地區。

二、北約反恐的法理基礎和基本模式

1.北約反恐的法理基礎

在北約反恐的過程中，北約對于恐怖主義的認定和具體的反恐策略存在著很大爭議。目前，在國際法上并沒有一個公認的關于恐怖主義的權威定義，包括在各種國際條約和聯大決議中。雖然各個國家往往在各自的反恐法規中明確了其對恐怖主義的定義，但這些不同的定義并不具備國際法上的效力。形成一個國際公認的恐怖主義定義的主要難度在于各國對這一問題的不同理解，特別是對何種行為可被界定為恐怖主義分歧明顯。許多帶有恐怖主義特征的行為往往被當事人自身和其他一些國家視為正義的舉動，尤其是眾多恐怖份子往往同時具有游擊戰士和抵抗侵略的特征。由于缺乏廣泛認可的國際法定義，恐怖主義行為便無法受到國際刑事法院的管轄。在具體的反恐行動中，各國根據自身的需要來定義恐怖主義。與北約組織有關聯的美國和歐盟都有各自的對恐怖主義行為的定義。

在反擊恐怖主義的策略問題上也存在界限模糊的問題。一般而言，國家對敵對行為的反擊往往采取戰爭方式。但恐怖主義組織通常并不是主權國家，同時也并不一定需要以軍事手段加以回應，因此直接用戰爭的方式來反擊恐怖主義行為也存在一定的困難。特別是當恐怖主義組織分散在許多國家，而且也很難證明其受到所在國家的庇護之時，以戰爭為手段打擊恐怖主義便面臨著法理上的難題。具體到北約的反恐實踐中，由于被認定為策劃了“9·11”事件的基地組織并不是國際法上公認的主權國家，因而用戰爭手段予以回擊在國際法上并沒有足夠的法理支持。但是更多地出于政治考慮，北約很快就宣布啟動《華盛頓條約》第五條，以集體安全措施使美國的反恐戰爭合法化。美國也很快即對藏匿于阿富汗的基地組織和包庇基地組織的塔利班政權發動了戰爭。致使聯合國隨后出臺了1386號決議，嚴厲譴責“9·11”事件。并指出，策劃和包庇恐怖襲擊的組織應受到懲罰，它賦予安理會可向阿富汗派出維和部隊的權利。這相當于是對美國發動阿富汗戰爭予以了國際法理上的認可。

2.北約反恐的基本模式

具體地說，反恐戰略通常包括兩種基本模式：刑事司法模式（criminal justicemodel，簡稱CJM）和戰爭模式（war model，簡稱WM）。刑事司法模式的核心是將恐怖主義行為視為類似于犯罪的舉動，對其打擊主要采取類似警察執法的方式，在整個過程中的關鍵是要遵守法律的規定。對西方國家而言，這顯然意味著要維護民主社會的基本準則，不能為打擊恐怖主義而違反政治正確性。而反恐戰爭模式則視恐怖主義為對國家安全的威脅，主要采用軍事手段對其進行打擊，而且往往為了達到根除恐怖主義的效果，忽視對民主原則的遵循。這兩種模式各有其優缺點：刑事司法模式維護了民主社會的基本價值，卻可能降低對恐怖主義的打擊效率，特別是當很多恐怖分子并不顧及其所使用的手段時；而戰爭模式雖然可能快速、高效地鏟除恐怖分子，卻會危及民主社會賴以維持的基本政治原則，激化矛盾，從而導致恐怖主義勢力在鎮壓和削弱后死灰復燃。所以在實踐中，國家一般會綜合使用這兩種模式，根據具體情況隨機應變，這又被稱為擴展刑事司法模式（expanded crkrrfinaliusticemodel，簡稱ECJM）。

從北約內部看，美國與其歐洲盟友之間對于恐怖主義危害的判定和如何開展反恐行動存在一定的分歧。“9·11”事件前，美國所遭受的恐怖襲擊相對較少。該事件所具有的空前破壞力對美國造成了巨大的沖擊，它令美國將反對恐怖主義作為其維護國家安全的首要任務。以往美國的敵人主要是擁有龐大的軍隊和強大的工業實力的國家。而現今美國所面臨的卻是一個飄忽不定的恐怖主義網絡。這對美國而言確實是一種全新的威脅，因而美國把打擊恐怖主義列為其在21世紀頭十年的主要任務。20世紀90年代的總統指令PDD-39和PDD-62即已明確了美國的基本反恐戰略。其反恐政策的基本目標包括：1.不與恐怖分子達成任何協議；2.將恐怖分子繩之以法；3.對支持恐怖主義的國家施壓，迫使其改變政策；4、強化與美國合作國家的反恐能力。而且由于受小布什內閣所信奉的新保守主義思潮的影響，美國在打擊恐怖主義過程中采用了先發制人和直接消除其策源地的方法，在手段上偏好發起大規模軍事行動。就上文提及的兩種模式看，美國相對而言更偏向于以戰爭模式解決恐怖主義問題，特別是通過動用軍隊進行海外作戰來消除恐怖主義的源頭。

而歐洲國家早在冷戰時期即經常遭遇由左翼極端勢力和民族分裂主義者發動的恐怖襲擊，而且也并非“9·11”事件的直接受害者，所以它們對反恐活動的理解與美國有所不同。歐洲國家往往認為，消除恐怖主義應當堅持以聯合國為首的國際多邊組織的領導，以預防為主，綜合運用包括外交、情報、司法、金融等在內的各種手段，徹底鏟除恐怖主義滋生的土壤。且歐洲國家格外重視對外援助在消除恐怖主義策源地中的作用。相形之下，歐洲在反恐問題上更偏向于使用刑事司法模式，這自然也可能與其相對缺乏大規模海外干預的能力有關。因此北約內部在反恐方式上往往存在較大分歧，許多時候難以達成一致。

三、北約反恐的特點及缺陷

冷戰結束之后，北約開始頻繁地卷入各種對外軍事干預中。這些軍事干預并非旨在對本國領土的防御，而以謀求實現更大范圍地區的穩定以及支持各成員國實現自身的安全利益為其名目。北約業已將其安全與遙遠國度的穩定、有秩序聯系在一起，已然是活動范圍遍及全球的軍事力量。雖然對外軍事干預并不是都以反對恐怖主義的名義進行，但大多與人道主義干預和國家秩序的重建有關，從而與反恐間接相關。就地域而言，前南斯拉夫地區和阿富汗地區是兩大重點。北約不僅在上述兩地進行了直接的軍事干預，還在地面上部署了大批部隊以維持當地秩序，重建有效政府。相對來說，北約在前南斯拉夫地區的介入較為順利，基本恢復了當地的法律秩序，甚至推動了一些當事國加入北約的進程。而在阿富汗的任務卻未能完全實現當初預設的戰略目標，還消耗了北約的大量資源，今后的前景尚有待觀察。從冷戰后北約的一系列與反對恐怖主義相關的行動中，可作出以下幾點分析：

首先，北約的反恐戰略并不是孤立的，而與整體戰略目標緊密相關。正如冷戰期間北約與恐怖主義的關系錯綜復雜，帶有十分強烈的政治目的性，冷戰后的反恐也同北約在這一時期的整體戰略目標關系密切。北約在冷戰后的優先任務是向中東歐地區擴展，因而該地區的恐怖主義行為和人道主義災難受到北約的直接關注及干預，而幾乎同時發生在非洲索馬里和盧旺達等地的人道主義災難則沒有引起北約的重視。同時，反恐行動也有助于加強北約與新人盟伙伴之間的聯系，促進聯盟內部的合作。反恐在“9·11”事件發生后不久時確實上升為北約的頭等戰略任務，且北約也一度與俄羅斯在反恐問題上密切合作，但反恐難免受到其他因素的影響，雙方關于車臣問題究竟是恐怖主義問題還是人道主義問題的爭論就是典型的例子。

其次，反對恐怖主義已經被納入北約的軍事概念和戰略概念，但北約自身對于反恐行動的界定較為狹窄。在北約組織本身的文件中，被明確列為與反對恐怖主義相關的性動大多是一些技術性項目，如防止網絡攻擊、預防大規模殺傷性武器擴散、簡易爆炸裝置的預防、成員國信息共享以及上文言及的海上反恐巡邏等。這些項目如簡易爆炸裝置的預防等雖然與北約的大規模行動有關，但并非行動本身，而是一些較為技術性的條目。且相較于直接的對外軍事干預，這些項目多立足于本土防御，所需要的更多為國內執法部門和國際同行的密切合作，而非大規模的軍事行動。即便北約自身的高級官員也認為，像在阿富汗執行的這類大規模行動并非嚴格意義上的反恐行動，盡管其無疑有助于消除恐怖主義。作為軍事機構，北約對反恐的這種狹窄理解體現了偏重操作性的特點。但是我們必須看到，反擊恐怖主義也是它在戰略層面上乃至政治層面上的考量。北約視自身的反恐努力為全球打擊恐怖主義的一個組成部分，并積極與聯合國等國際組織協調與合作，就充分說明了這一點。

此外，由于北約具有國際組織的基本特性，其在反恐過程中顯然比較注意通過國際合作達到這一目的。國際合作的開展可以使北約尤其是美國分擔反恐戰爭的一些成本，同時還能夠盡可能地爭取國際社會的支持，擴大反恐的道德基礎。

但是，就整體上而言，北約的反恐行動，特別是在阿富汗的大規模國家建設行動目前還不能說真正取得了成功。雖然阿富汗政府在形式上控制著全國，但事實上只能有效地管控首都喀布爾及其附近地區。南部大片地區仍被各種親塔利班勢力掌控，針對北約部隊和阿富汗政府軍的武力襲擊不斷發生。即便是相對平靜的北部地區，實際上也大多為大小軍閥所控制，并不真正符合北約意欲建設的民主國家的標準。這說明北約的反恐政策還是存在著以下問題：

第一，北約在防區外反恐時未曾確定適當的任務目標。從反恐的本質看，其所要達到的目的較為有限，即滿足清除恐怖主義威脅的需要即可。但由于北約特別是美國對其意識形態和政治體制過于自信，在軍事上的對手即基地組織和塔利班激進勢力尚未被真正打敗時就將美式民主體制盲目移植到阿富汗，試圖在一個經濟和社會發展水平極低的中世紀宗法社會的基礎上強行嫁接現代西方民主制度。其最終結果只能是證明這一政治體制與當地的實際狀況不相適應，還分散了原本已相當有限的用于打擊基地組織和塔利班的人力和財政資源。

第二，北約對反恐作戰在軍事上的復雜性估計不足，對自身的技術優勢過度自信，缺乏反叛亂作戰的經驗。更具體地說：首先，西方軍隊是典型的裝備和技術密集型部隊，在面對有組織成建制的敵人時，可以憑借自身技術上的絕對優勢迅速贏得勝利；但隨著塔利班放棄對其國土和城市的控制，化整為零地開展游擊戰，北約軍隊便很難找到大規模的敵人進行像樣的戰斗。其次，由于北約是民主國家的聯盟，其交戰時必須遵守國際法準則，不可能無限制地使用武力；而塔利班恰恰相反，往往采用襲擊平民和路邊炸彈的方式發起攻擊，只求造成盡可能多的傷亡，防守方不可能做到使所有易受的襲擊目標都完全得到保護；再次，由于缺乏信任，北約很難與阿富汗政府軍做到徹底的情報共享，雙方合作的效率較低，而阿富汗政府軍派系龐雜、訓練不足、士氣不高，難以完全取代北約部隊；最后，美國和北約跨越半個地球前來阿富汗作戰，成本較高，作為民主國家，其也無法因非核心利益而長期從事消耗戰并承受太大的傷亡。相反，塔利班是當地的原生勢力，可以為取得勝利而不惜付出極高的代價。

第三，北約對其反恐行動在國際社會引起的反響并沒有予以認真的回應。雖然從美國的角度看，阿富汗反恐是對“9·11”事件的合理反應，但對當地民眾和許多穆斯林而言，卻仍帶有明顯的殖民干涉和外來入侵的痕跡，普遍懷有強烈的抵觸情緒。北約并沒能對之予以有效的化解。相反，由于美國還發動了明顯缺乏政治合法性的伊拉克戰爭，這種情緒被進一步強化，從而使得恐怖主義的心理基礎仍頗為牢固，并未因為長期的軍事打擊而消解。

綜上所述，從阿富汗戰爭的實踐經驗看，大規模主動出擊式的反恐戰爭模式由于成本高和收效低，已基本為北約各國所放棄。目前北約官方的態度表明，與戰后的阿富汗相類似的涉及大規模國家建設的行動在今后一個時期內可能不會再展開。北約在反恐問題上會更趨于保守和采用內向型的防御性策略，對軍事手段的依賴也會降低。在防御恐怖主義在本土發動的襲擊是今后反恐的重點。在烏克蘭事件的沖擊下，由于俄羅斯和北約之間的對抗加劇，北約對外戰略的關注重點已重新轉移到傳統的歐洲地緣政治問題上。