新一代地震區劃圖實施中的相關法律和政策問題

李一行　趙鳳新

新一代地震區劃圖實施中的相關法律和政策問題

李一行趙鳳新

新一代《中國地震動參數區劃圖》（以下簡稱GB 18306—2015）是由國務院地震工作主管部門根據《中華人民共和國標準化法》編制的強制性國家標準，是《中華人民共和國防震減災法》明確規定的一般建設工程抗震設防要求的確定依據。在實施中，有關建設工程的強制性標準應當與GB 18306—2015的要求相銜接，不同標準對同一內容要求不同時應采用最安全標準。建設單位、設計單位、施工單位和政府相關部門等主體不按標準履行職責將承擔相應的法律責任。

GB 18306—2015的法律地位

GB 18306—2015是強制性國家標準

標準是指為了在一定范圍內獲得最佳秩序，經協商一致制定并由公認機構批準，共同使用的和重復使用的一種規范性文件。《中華人民共和國標準化法》規定，為了提高社會經濟效益，維護國家和人民的利益，對一些需要統一的技術要求，應當制定標準予以規范。根據該法第二條，包括“建設工程的設計、施工方法和安全要求”等在內的五大類技術要求應制定標準。工程的抗震設防技術要求即屬于該條規定應該制定標準的范疇。

根據《中華人民共和國標準化法》規定，根據標準制定主體和適用范圍的不同劃分為國家標準、行業標準、地方標準和企業標準。對需要在全國范圍內統一的技術要求，應當由國務院標準化行政主管部門制定國家標準。根據法律效力不同，國家標準、行業標準又分為強制性標準和推薦性標準：保障人體健康，人身、財產安全的標準和法律、行政法規規定強制執行的標準是強制性標準；其他標準是推薦性標準。地方標準中涉及安全、衛生要求的在本行政區域內是強制性標準。強制性標準必須執行。

《中國地震動參數區劃圖》（GB 18306—2015）是一般建設工程抗震設防的技術要求，是防災減災的重要手段，對保障人體健康，保證人身、財產安全有重要作用，因此是強制性國家標準。李一行，女，漢族，1982年5月30日出生，遼寧省丹東市人，法學博士。現任防災科技學院副教授，研究方向為國際刑法和防災減災法。主持河北省教育廳人文社科項目等多項省部級研究項目，在國內一流期刊上發表多篇防災減災法制研究文章。2012年起參與中國地震局政策法規方面的研究工作，多項研究成果被中國地震局采納，刊載于《政策研究參閱》；參與了《應急救援條例》、《地震預警管理辦法》等法律法規的起草，是《GB18306-2015中國地震動參數區劃圖宣貫教材》編撰委員會成員，撰寫了第13章區劃圖實施中的法律問題。

趙鳳新，1962年7月出生于遼寧省營口市，1992年于國家地震局地球物理研究所獲博士學位，現任中國地震災害防御中心研究員。他指導的研究團隊改進了同時擬合反應譜、目標峰值速度、目標峰值位移的設計地震動合成方法，研究成果已經應用于我國大部分核電站和一些大型儲液罐、大跨度橋梁及高層建筑的抗震設計中。趙鳳新還參加了《防震減災法》、《地震安全性評價管理條例》、《國家防震減災規劃》、《工程場地地震安全性評價》、《工業電器設備抗震設計規范》、《核電廠地質地震調查與評價規范》、《石油化工鋼制設備抗震設計規范》和《中國地震動參數區劃圖》等法規、標準的起草和編制工作。

強制性標準并非全部條款均為強制性條款，一個強制性標準中可能同時存在強制性和推薦性條款。GB 18306—2015中的5.1、5.2、6.1、7.1、8.2、附錄A、附錄B、附錄C為強制性條款，其余為推薦性條款。強制性條款必須強制執行。

GB 18306—2015是一般建設工程抗震設防的法定要求

《中華人民共和國防震減災法》第三十四條明確了國務院地震工作主管部門是全國地震動參數區劃圖的制定主體。依據該法第三十五條，“新建、擴建、改建建設工程，應當達到抗震設防要求。除重大建設工程和可能發生嚴重次生災害的建設工程外，一般建設工程應按照地震烈度區劃圖或者地震動參數區劃圖所確定的抗震設防要求進行抗震設防”。作為一般建設工程抗震設防要求的標準，GB 18306—2015是對《中華人民共和國防震減災法》中有關條文要求的精準技術表達，是該法的延伸部分。遵守《中華人民共和國防震減災法》就要遵守GB 18306—2015；反之，違反GB 18306—2015即構成了對《中華人民共和國防震減災法》的違反。

GB 18306—2015的實施與適用

同類標準依法“銜接”

《中華人民共和國防震減災法》第三十六條要求“有關建設工程的強制性標準，應當與抗震設防要求相銜接”。建設工程的抗震設防能力首先需要一套科學可行的抗震設防要求，然后依據抗震設防要求制定抗震設計標準，之后在實施環節依抗震設防要求和建筑抗震設計標準施工，并加強監督管理，最終轉化為建設工程抗御地震風險的能力。這是一個多行業分工合作、缺一不可的完整過程。從法律上看，GB 18306—2015是建設工程抗震設防的一般要求和依據；從建設流程來看，GB 18306—2015是其他涉及抗震設防要求的行業標準的基礎性標準、上游標準。其他有關建設工程的抗震設防下游標準應當與GB 18306—2015的技術要求保持一致，在GB 18306—2015做出修改后，有關建設工程的標準也應依此進行修改和調整，以達到《中華人民共和國防震減災法》中所要求的“銜接”。在GB 18306—2015頒布實施后，還未及時修正的相關行業標準，應及時制定出與GB 18306—2015要求適用相銜接的臨時辦法，并盡快推進本行業部門的標準修訂工作。

適用最安全的標準

由于制定主體的專業屬性不同，同一級別的不同標準會從各自擅長的專業領域考慮安全性問題，這就可能出現對于同一事件的技術要求不同的情況。制定標準的初衷是明確技術要求，保證質量、達到安全標準，因此在這種情況下，應采用保障安全的最高標準。從法律邏輯而言，判定事物合法，需要達到所有合法條件；而判定事物不合法，只需達到非法情形之一即可。當標準的內容是相應國家法律指向的具體技術要求時，符合標準就等于符合了該法中對于這一問題的要求。而對于規定某一領域基本問題的法律，可能需要指向多個標準來明確和細化技術要求，這種情況下，符合其中一個標準并不意味著符合了該法律的所有規定。更為常見的情況是，事物的合法性包含多部法律的要求、指向多個不同標準，這時，需要全部符合與之相關的法律及標準要求，才能說是合法的；不符合其中任何一個法律或標準的要求，都將獲得法律的否定性評價。

建筑工程選址、設計、施工、監理、驗收檢查等多個環節，涉及抗震設防要求、建筑安全要求等多個方面，需要遵守國家在各個環節的法律法規及相關的強制性國家標準。滿足建設流程的所有規范性要求，方可獲得法律的肯定性評價，違反與之相關的任何一個法律法規或強制性標準，都將導致違法結果。建設工程滿足建設過程中的某一個強制性國家標準，也當然不能作為不遵守其他國家法律法規和標準的抗辯理由。建設工程的抗震設防在確保達到GB 18306—2015的要求的前提下，地方政府可以依據當地的經濟發展水平和社會承載能力制定出更適宜本地區的抗震設防要求。地方的要求可以高于國家標準，但國家標準是底線，不得低于國家標準進行抗震設防。

適用于農村民居的抗震設防

GB 18306—2015是國家標準，適用于全國范圍，包括農村民居。目前我國農村民居大多數為自建房，對其抗震設防缺乏強制性監管，缺少審核驗收程序。近年以來的幾次地震中，農村民居倒塌嚴重，損失巨大。加強對農村民居的抗震設防管理、提升農村民居的抗震設防能力是減輕農村地震災害損失的有效手段。

《中華人民共和國防震減災法》第四十條和《汶川地震災后恢復重建條例》第四十三條第四款都規定了農村民居應當達到抗震設防要求。縣級以上地方人民政府應根據GB 18306—2015確定的抗震設防要求，加強對農村民居抗震設防的管理。對農村民居的選址、設計等予以技術指導，并采取多種途徑支持農村民居的所有者和使用者進行房屋抗震設計和抗震加固。在地方建立防震減災示范社區、推廣防震減災農居樣板房等，這些符合經濟社會發展需要的減災舉措，應在更廣的范圍內進行推廣實施，逐步實現城鄉一體化的管理，以綜合提升全社會的防震減災能力。

GB 18306—2015的溯及力問題

GB 18306—2015頒布實施后，新建、改建、擴建建設工程依此抗震設防是《中華人民共和國防震減災法》中明文規定的。那么在GB 18306—2015頒布實施前已經建成的工程是否要按GB 18306—2015抗震設防，也即GB 18306—2015對于已建成的工程有無溯及力呢？從法理方面來講，為了保持法律的一致性和公眾對于法律的可期待性，新的法律法規一般不對其施行之前的行為和事件有約束力，也就是說在新法頒布實施以前已經形成的行為成果，依當時的法律規定做出合法與否的判斷，除非新的規定對于義務人來說意味著更小的義務。對于抗震設防標準的改變而言，已建成的一般項目依據當時的建設標準確定其質量合格與否。因此，GB 18306—2015的頒布和實施并不意味著依GB 18306—2001設防的建設工程因不符合現在標準而被判定是不合法的。

《中華人民共和國防震減災法》規定：“已經建成的下列建設工程，未采取抗震設防措施或者抗震設防措施未達到抗震設防要求的，應當按照國家有關規定進行抗震性能鑒定，并采取必要的抗震加固措施：（一）重大建設工程；（二）可能發生嚴重次生災害的建設工程；（三）具有重大歷史、科學、藝術價值或者重要紀念意義的建設工程；（四）學校、醫院等人員密集場所的建設工程；（五）地震重點監視防御區內的建設工程。”如何理解上述條文中對應進行抗震加固建設工程范圍的界定是問題的關鍵。對于上述五類建設工程中未采取抗震設防措施的，應當進行抗震加固，對此大家不會有異議。而對這五類工程中“未達到抗震設防要求的”則應理解為未達到“當時抗震設防要求”。只要工程在建設時達到當時的抗震設防要求，就不必進行抗震加固，即使是GB 18306—2015設防參數提高地區的上述五類工程中的一般建設工程也不必進行抗震加固。

建設中的城市

從國外開展抗震加固的實踐來看，新西蘭政府積極推進著持續的抗震加固工作，以提高已有建筑物的抗震能力；日本和美國則是在某一次大地震后推進已有建筑物的抗震加固。與日本的校舍抗震加固類似，汶川地震后，我國政府開展了校舍安全工程，其目標是，用三年時間在全國中小學校開展抗震加固、提高綜合防災能力建設，使學校校舍達到重點設防類抗震設防標準，并符合對山體滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷和洪水、臺風、火災、雷擊等災害的防災避險安全要求。工程的主要任務是：從2009年開始，用三年時間，對地震重點監視防御區、Ⅶ度以上地震高烈度區、洪澇災害易發地區、山體滑坡和泥石流等地質災害易發地區的各級各類城鄉中小學存在安全隱患的校舍進行抗震加固、遷移避險，提高綜合防災能力；其他地區，按抗震加固、綜合防災的要求，集中重建曾整體出現險情的危房、改造加固曾局部出現險情的校舍，消除安全隱患。

需要指出的是，地震區劃圖規定的抗震設防要求是作為一般建設工程抗震設防的最低要求。《中華人民共和國防震減災法》第三十五條還規定了“對學校、醫院等人員密集場所的建設工程，應當按照高于當地房屋建筑的抗震設防要求進行設計和施工，采取有效措施，增強抗震設防能力”。這一政策性規定表明，雖然學校、醫院等人員密集場所的建設工程仍定位于一般建設工程，但要求此類建設工程應在地震動參數區劃圖基礎上提高其抗震設防要求。隨著我國經濟實力的增強，對學校、醫院等人員密集場所以及其他建設工程開展有計劃的抗震加固工作是應予以鼓勵的。

GB 18306—2015的實施與地震安全性評價及小區劃的關系

《中華人民共和國防震減災法》第三十五條規定：“新建、擴建、改建建設工程，應當達到抗震設防要求。重大建設工程和可能發生嚴重次生災害的建設工程，應當按照國務院有關規定進行地震安全性評價，并按照經審定的地震安全性評價報告所確定的抗震設防要求進行抗震設防。建設工程的地震安全性評價單位應當按照國家有關標準進行地震安全性評價，并對地震安全性評價報告的質量負責。”

《中華人民共和國防震減災法》第三十七條規定：“國家鼓勵城市人民政府組織制定地震小區劃圖。地震小區劃圖由國務院地震工作主管部門負責審定。”經審定后的小區劃結果可以代替當地區劃圖結果，用于一般建設工程的抗震設防。地震小區劃是針對某一特定區域范圍內地震安全環境進行的劃分、預測這一范圍內可能遭遇到的地震影響的分布。地震小區劃的目的是為城鎮、廠礦企業、經濟技術開發區等土地利用規劃的制定提供基礎資料，為城市和工程震害的預測和預防、救災措施的制訂提供基礎資料，為地震小區劃范圍內的一般建設工程的抗震設計提供設計地震動參數。地震小區劃與全國地震區劃相比有共同之處，都是為一般建設工程提供抗震設防要求、為抗震設計提供設計地震動參數，但工作的細致程度、工作深度和工作內容有很大差別。地震小區劃是針對某一城鎮、廠礦或開發區范圍內的地震安全環境進行的劃分、預測這一范圍內可能遭遇的地震影響的分布，包括設計地震動參數的分布和地震地面破壞的分布。

由于地震地質、地震活動性等基礎資料處于不斷的更新之中，所以地震小區劃結果具有一定的時效性。正如全國性的地震區劃工作每十年左右時間更新一次，地震小區劃工作應參照全國性地震區劃工作進行定期更新，以便新資料和新研究成果在小區劃工作中得到充分體現。

違反GB 18306—2015所承擔的法律責任

地方政府將建設工程的抗震設防要求納入基本建設管理程序時，應依據GB 18306—2015對建設流程進行管理。將地震行政許可事項納入基本建設行政許可審批流程的，建設工程項目主管部門不得對沒有抗震設計或不符合抗震設防要求的建設工程進行審批許可。各級地震工作主管部門應加強對GB 18306—2015實施的監督管理。地震工作主管部門有權會同建設等專業主管部門，對工程的抗震設防要求執行情況進行監督檢查。地震、建設、國土、規劃等部門應建立規范的驗收程序，確保建設工程依法設計、依法施工、質量達標。對不按抗震設防要求進行設計施工的建設單位，由國務院地震工作主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構責令改正，并可處以罰款。

建設單位、設計單位、施工單位和工程監理單位應嚴格按照GB 18306—2015確定的抗震設防要求進行建設和監理，以確保建設工程抗震設防能力的實現。建筑設計單位不按照建筑工程質量、安全標準進行設計的，責令改正，處以罰款；造成工程質量事故的，責令停業整頓，降低資質等級或者吊銷資質證書，沒收違法所得，并處以罰款；造成損失的，承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究其刑事責任。