委托代理、道德風險與國有資本經營的預算約束

許夢博　戚振宇

摘要：國有資本經營預算是促進國有資本配置優化、國有經濟結構調整、國有經濟整體效益提高的有效工具，信息不對稱會使得國有資本經營委托代理鏈中存在嚴重的道德風險。即代理人會編制容易執行的質量較低的國有資本經營預算，并在預算執行中挪用、侵吞預算資金，從而會嚴重影響國有資本經營預算作用的發揮。本文對信息對稱及信息非對稱條件下的國有資本經營委托代理博弈進行了分析，博弈分析的結果表明：信息對稱條件下不會有激勵機制的存在。信息非對稱條件下需要建立激勵機制；信息非對稱條件下代理人的努力程度必然會低于理想水平，也即必然存在偷懶行為，因此需要建立約束機制以減少道德風險。實施國有資本經營預算可通過對國有資本實行增量分配和存量調整，有效引導新增國有資本投入到戰略性新興產業和關鍵領域中去，同時引導一般競爭性國企通過兼并收購、售股變現、破產清算等方式退出市場，從而促進國有經濟的產業結構優化升級，增強國有經濟的競爭力，推動國有經濟整體效益不斷提高。

關鍵詞：國有資本；經營預算；委托代理；道德風險；激勵約束機制

中圖分類號：F121 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）09-0005-07

一、引言

建國以來，依靠國有化改造、財政的持續投入和國企的自我積累，我國國有資產總量不斷增大并躍居世界首位。如何減少我國存量巨大的國有資產的流失，確保國有資產的保值增值成為政府、國企和學者一直關注的重大課題。長期以來，我國一般公共預算收支與國有資本經營收支沒能實現有效分離，政府具有社會管理者與國有資產出資者兩種身份，結果不僅使得政府對國有資產的監管不到位，難以劃分清楚各方的權利、義務和責任，國有經濟布局和產業結構變得很不合理，國有資產流失現象時常出現，還會導致政府對國有企業的經營管理進行過多的行政干預，阻礙了現代企業制度的建立。隨著我國市場經濟體制的逐步完善和政府職能的轉變，越來越有必要建立獨立于一般公共預算的國有資本經營預算來掌握國有資本的保值增值狀況，并使得國有資本的再投資能夠有計劃、有針對性地進行。

國有資本經營預算激勵約束機制是國有資本經營預算有效發揮作用的重要保障。在國有企業的實際經營過程中，作為代理人的國企經營者和作為委托人的國資委的利益目標往往不一致。在信息不對稱及缺乏有效監督的情況下，很容易出現經營者偷懶、欺騙、損人利己等道德風險問題。也就是說，國企經營者很有可能會編制挑戰性較小、任務較少、容易執行并且對優化國有經濟結構和提高國有資本經營效益的促進作用較小的國有資本經營預算，企業經營者會向預算審批者夸大預算執行中的困難，由于信息的不對稱，這種低質量的預算很可能通過審批：在預算執行過程中經營者也很有可能挪用、私吞預算資金。不只是國有企業，國資委也會存在類似的問題，這些道德風險問題會嚴重影響國有資本經營預算作用的發揮。科學合理的國有資本經營預算激勵約束機制既能有效減少各級預算編制和執行者的偷懶、欺騙等不當行為，又能激勵他們努力編制并嚴格高效執行有助于優化國有資本配置與國有經濟結構、有助于提高國有資本經營效益的高質量國有資本經營預算，所以有必要建立和完善國有資本經營預算激勵約束機制。

二、國有資本經營委托代理鏈中的道德風險

1.國有資本經營中的委托代理鏈

各級國資委并不是真正的國有資產出資人，而是出資人的代表，真正的出資人是全體人民。國有資產真正的所有者與最終的國企經營者之間存在著長長的委托代理鏈。即全體人民——政府——國資委——國有企業。其實，在國資委和國有企業之間還可以添加“國有資本運營公司”，如此國有資本經營中的委托代理鏈會更長，鑒于不少地方還沒有組建國有資本運營公司，掌握央企股權的國有資本運營公司也沒有建立，所以本文在分析時暫不考慮國有資本運營公司。

由委托代理理論可知，該委托代理鏈可以劃分為三個層次：第一個層次為政治委托。我國國有資產的所有權屬于全體人民，政府是全民所有制財產的代理人。政府的代理權是以國家政治權力而非以契約為基礎的，所以這種委托代理是建立在國家政治權力基礎上的具有必然性的委托代理，故屬于政治委托。第二個層次為行政委托。由于政府的行政權與對國有資產的所有權不斷分離，政府不再直接行使對國有資產的所有權，而是委托國有資產監督管理委員會代表國家履行出資人職責，行使對國有資產的所有權。國資委是政府利用行政手段建立的，所以這一層次的委托代理屬于建立在行政權力基礎上的行政委托。第三個層次為經營委托。國資委將全體人民所有的國有資產交給國有企業并委托其進行經營，作為市場經濟主體的國有企業，以實現國有資產的保值增值為目的進行生產經營活動，而國資委并不直接參與國有企業的日常經營管理，所以該層次的委托是一種經營委托。

2.國有資本經營委托代理鏈中的道德風險

國有資本經營委托代理鏈中的后兩個層次的委托代理對國有資本經營預算作用的發揮影響很大。其中，國資委是第二層次委托代理中的代理人，同時也是第三層次委托代理中的委托人。委托人和代理人都是追求個人利益最大化的理性經濟人，當它們的目標函數不一致時，由于長長的國有資本經營委托代理鏈使得信息極不對稱，代理人往往會采取能夠最大化自身利益的行為，而不顧委托人的利益，此時便產生了道德風險。在國有資本經營中，由于信息不對稱導致的問題主要是道德風險，即事后機會主義行為。

一是政府——國資委委托代理關系中的道德風險。我國政府委托各級國資委以出資人的身份對國有資產進行監督管理：國資委中的國有資產管理人員也是有限理性經濟人，當國有資產剩余索取權所帶來的公共利益與國有資產剩余控制權可能帶來的自身利益產生沖突時，國資委中的管理人員就可能采取自利行為，而損害公共利益，導致了道德風險的出現。具體到國有資本經營預算的編制和執行，國資委執行的國有資本經營預算并不是政府下達的，而是由國資委自己編制并報請政府審批形成的。作為代理人的國資委的利益目標和作為委托人的政府的利益目標常常不一致，國資委為了能夠輕松地執行預算，會編制挑戰性較小、任務較少、容易執行的國有資本經營預算，這種預算自然對優化國有資本配置和國有經濟結構的促進作用較小。國資委會向政府夸大預算執行中的困難，由于信息的不對稱，這種低質量的預算很可能通過審批。同時，在預算執行過程中也很有可能出現很多問題，比如預算資金被挪用、私吞，國有資本經營預算收入和支出完成程度較低。

二是國資委——國企委托代理關系中道德風險。國資委和國企經營者的利益目標常常難以趨同，國資委追求的利益目標是實現國有資產的保值增值，提高國有資本經營效益，最大化國有資本收益；而作為代理人的國有企業經營者的利益目標是多樣的，除了貨幣收入最大化外，還有聲譽、權力等利益追求。在信息不對稱及缺乏有效監督的情況下，國企經營者難免會降低自己的努力程度，不能盡到應盡的責任，他們甚至會利用手中的經營權假公濟私，將國有資本經營收益據為己有。造成國有資產的流失。具體到企業級國有資本經營預算的編制和執行，國有企業不僅會編制挑戰性較小、任務較少、容易執行的企業級國有資本經營預算，還會為了本企業的利益而設法增加預算支出項目，從而向國資委爭取盡可能多的預算資金：同時國有企業也會向國資委夸大本企業面臨的困難，夸大預算支出項目的意義，由于信息的不對稱，這種對優化國有資本配置、提高國有資本經營效益促進作用很小，卻能極大增加企業私利的低質量預算很可能通過國資委審批。在預算的執行過程中同樣也很有可能出現預算資金被挪用、私吞，國有資本收益沒按時足額上繳，預算資金沒按時落實到位等等問題。

顯而易見，以上這些道德風險問題會嚴重影響國有資本經營預算作用的發揮，所以應該建立適當的激勵約束機制以減少國有資本經營委托代理鏈中的道德風險。

三、國有資本經營的委托代理博弈

1.信息對稱條件下的委托代理博弈分析

這里的“信息對稱”的含義是指委托人完全清楚代理人工作的努力水平，同時也完全明白需要支付給代理人的與其努力水平相對應的報酬；代理人也完全清楚他能獲得的與自己努力水平相對應的報酬。委托人與代理人此時的博弈屬于完全信息靜態博弈。委托代理問題就轉變成了委托人對代理人的監督與激勵的問題。我們通過建立完全信息靜態博弈模型來分析代理人的努力程度與委托人的激勵程度間的關系。

因為信息是對稱的，所以在這一模型中委托人和代理人各有兩種策略可以選擇：激勵與不激勵、努力與不努力。設S。為代理人努力工作時的產出，S₂為代理人不努力工作時的產出，I₁為代理人努力工作時獲得的報酬，I₂為代理人不努力工作時獲得的報酬，P為激勵代理人所需的費用。同時假定代理人的產出、獲得的報酬與其工作的努力程度成正比，所以有S₁>S₂，I₁>I₂。在信息對稱的條件下，作為博弈雙方的委托人和代理人的收益矩陣如圖1所示。

在本博弈模型中，如果代理人選擇努力，委托人選擇不激勵，則委托人獲得的收益S。大于其選擇激勵時的收益S₁-P；而如果代理人選擇不努力。委托人選擇不激勵，則委托人獲得的收益S₂大于其選擇激勵時的收益S₂-P。所以對于委托人來說。不激勵是他的占優策略，也就是說，無論代理人選擇努力還是不努力，理性的委托人必會選擇不激勵。另一方面，如果委托人選擇激勵，代理人選擇努力。則代理人獲得的收益I₁+P大于其選擇不努力時的收益I₂+P；而如果委托人選擇不激勵，代理人選擇努力，則代理人獲得的收益I₁大于其選擇不努力時的收益I₂。所以對于代理人來說，努力是他的占優策略，也就是說，無論委托人選擇激勵還是不激勵，理性的代理人必會選擇努力。

2.信息非對稱條件下的委托代理博弈分析

上述博弈模型假設委托人完全清楚代理人工作的努力程度，這顯然是對實際情況的一種簡化。事實上，委托人和代理人之間信息對稱的情況并不多見，而信息不對稱的情況才是廣泛存在的。在信息非對稱的條件下。委托人不能完全觀測到代理人的行為，代理人很有可能利用自己的信息優勢來尋求自身利益的最大化而不顧委托人的利益。所以在信息非對稱的條件下，為了最大化自己的利益，委托人需要設計出有效的激勵機制以使代理人以符合委托人利益的方式行事，最終使委托人和代理人的利益目標趨同。信息非對稱的情況下，委托人雖然不清楚代理人工作的努力程度，但可以依據實際產出水平來判斷代理人工作的努力程度，委托人也可以根據產出水平來確定支付給代理人的報酬。

下面進行接近現實情況的假設。來分析委托人和代理人之間的博弈。假設：（1）代理人工作的努力程度不能被委托人直接觀測到；（2）代理人的產出主要是由其工作的努力程度決定的，但也受外生隨機變量的影響；（3）委托人可以選擇代理人的報酬函數；（4）代理人的努力程度是連續變量；（5）代理人是風險規避者；（6）代理人具有正值的保留收入，即代理人在不接受此委托而做其他工作時所能獲得的最多收入。我們在這些假設條件下來分析信息非對稱條件下的委托代理博弈。

假設代理人的產出與其努力程度呈線性相關關系：y=ke+s，其中，k>0，表示代理人的能力水平，v表示代理人的產出，e為代理人的努力程度，8是隨機干擾項，且ε-N（0，σ²）。假設代理人的報酬s（y）=α+βy，其中α是代理人的固定薪酬，β是代理人分享的產出份額或者委托人對代理人的激勵系數。則委托人的期望收益E[y-s（y）]=E（y-α-βy）=-α+（1-β）ke。

四、國有資本經營預算激勵約束機制的構建

激勵機制起到類似于“發動機”的作用，約束機制起到類似于“剎車”的作用，兩者密切相關，缺一不可；而國有資本經營預算績效評價是國有資本經營預算激勵約束機制有效運行的前提和基礎，因此，建立高效的國有資本經營預算激勵約束機制需要從以下三個方面著手。

1.開展有效的國有資本經營預算績效評價

國有資本經營預算績效評價是指運用科學全面的評價指標體系，對一段時間內國有資本經營預算的編制質量與完成情況以及國有資本經營情況進行全面客觀的考察、分析和評價。國有資本經營預算績效評價的內容應劃分為三個部分：一是國有資本經營預算的編制質量，二是國有資本經營預算的執行情況，三是國有資本的經營績效。國有資本經營預算的編制質量指的是各級代理人編制的國有資本經營預算對優化國有資本配置和國有經濟結構、技術創新和節能減排、產業升級和發展、國家經濟安全、國有資本經營效益提高等方面的促進程度：國有資本經營預算執行情況指的是國有資本經營預算收入和支出的完成程度，國有資本經營預算在預算年度內能否完成將關系到國有經濟結構戰略性調整的階段性目標能否實現；國有資本經營績效主要指的是某一經營期間內的國有企業經營績效。提高國有資本經營績效是實施國有資本經營預算的核心目標之一，所以國有資本經營績效也應該是國有資本經營預算績效評價的內容之一。國有資本經營預算績效評價內容的三個方面是緊密相聯的。國有資本經營預算的執行情況側重于國有資本經營預算“量”的方面，國有資本經營預算的編制質量和國有資本的經營績效側重于國有資本經營預算“質”的方面；高質量國有資本經營預算的順利執行有助于國有資本經營績效的提高，而國有資本經營績效的提高是高質量國有資本經營預算順利執行的重要支撐和微觀基礎。

開展有效的國有資本經營預算績效評價本身也能起到激勵和約束作用，這是因為定期開展嚴格客觀的國有資本經營預算績效評價并將績效考評結果公開發布，能夠使各級代理人從思想上重視高質量國有資本經營預算的編制和嚴格規范地執行：績效評價結果是各級代理人管理能力的一種反應。將會影響他們的聲譽，進而會影響他們的職業生涯。有效的國有資本經營預算績效評價應包括以下幾個步驟。首先，要明確國有資本經營預算績效評價的主體、客體和內容。國有資本經營預算績效評價的主體分別為財政部門、國資委；國有資本經營預算績效評價的客體分別為國資委、國有企業。也就是說，各級財政部門對本級國資委的國有資本經營預算編制質量、收入及支出完成程度和國資委所監管企業的整體經營績效進行考核評價，各級國資委對其所監管國有企業的國有資本經營預算編制質量、收入及支出的完成程度和國有企業的經營績效進行考核評價。其次，要設計科學合理全面的國有資本經營預算績效評價指標并賦予各具體指標適當的權重。國有資本經營預算績效評價指標應包括定量指標和定性指標兩大類，定量指標和定性指標相結合才能全面準確地反映國有資本經營預算績效。要對國資委和國有企業從國有資本經營預算編制質量、執行情況和國有資本經營績效三個方面分別選取具有代表性和針對性的具體指標。再次。要搜集全面客觀真實的國有資本經營預算績效評價資料。有效的國有資本經營預算績效評價是建立在全面客觀真實的評價資料基礎上的，所以搜集績效評價資料也是國有資本經營預算績效評價的一個關鍵環節。在搜集績效評價資料時，既要參考國資委和國有企業編制和執行的國有資本經營預算、它們上交的國有資本經營預算執行情況報告和國有資本經營情況報告，又要向國資委和國有企業派出專業審計人員核實情況并搜集更詳盡的資料。最后，整理、分析評價資料，進行客觀準確的國有資本經營預算績效評價并將評價結果公之于眾。

2.建立合理的國有資本經營預算激勵機制

現實生活中的信息是非對稱的，這就意味著要使國有資本經營預算得到順利高效的執行，提高國有資本經營預算支出績效，提高國有經濟整體效益，實現國有經濟結構的戰略性調整。就必須建立國有資本經營預算激勵約束機制，促使各級代理人最大化其努力程度。根據非對稱信息博弈論，可以建立以下幾種具體的激勵機制。

第一，實行基本薪酬加業績獎金的薪酬制度。基本薪酬是代理人報酬中的固定部分，用以維持代理人勞動力的再生產，不能起到有效的激勵作用。基本薪酬不宜太高也不宜太低，太高的話會使得代理人產生惰性，激勵效果降低，太低又會影響代理人的工作積極性，因為代理人大都是喜歡確定性收入的風險厭惡者。基本薪酬標準的制定主要依據企業經濟效益和生產經營規模，同時考慮企業的行業類別和企業職工的平均工資。業績獎金是參照國有資本經營預算績效評價的結果向代理人發放的浮動薪酬，業績獎金能夠使代理人充分享受到努力工作的好處，激勵他們努力提高國有資本經營預算績效，從而自覺減少偷懶、欺騙、損人利己等不當行為。國資委管理人員和國有企業經營者均適用這一激勵機制。需要注意的是，國資委是政府的特設機構，并不是普通的行政機構，所以應該把國資委管理人員的薪酬與國有資本經營預算績效評價結果掛鉤，使其不完全受公務員待遇標準的限制。

第二，提高業績突出的代理人其他形式的福利待遇。業績獎金這種激勵形式的缺點是不夠直觀、顯眼，因而需要和其他激勵形式結合起來使用。應設法提高國有資本經營預算績效評價結果一貫較好的代理人的各種福利待遇，比如提供寬敞舒適的辦公室和各種高檔的辦公用品，發放健身俱樂部會員資格、多種保險、旅游津貼、節日禮品，提高他們的差旅補貼標準。這樣就能使績效突出的代理人和績效平平的代理人在各種待遇方面都形成鮮明、直觀的對比，在各個方面都進行區別對待，從而就能全方位提高績效出眾的代理人的滿足感和優越感，使績效突出的代理人切身體會到努力工作給他們帶來的實實在在的好處。從而激勵代理人努力編制并嚴格規范地執行高質量的國有資本經營預算，努力提高國有資本經營效益。

第三，實施股票期權激勵。股票期權激勵是一種長期激勵機制，而基本薪酬和業績獎金屬于中短期激勵機制。對于短期委托代理合同，以基本薪酬和業績獎金為主要內容的薪酬激勵具有較為顯著的激勵作用。而薪酬激勵具有較明顯的缺陷，因為它容易導致代理人只顧追求當前利益，所以在長期委托代理合同中不宜作為主要的激勵方式。此時股票期權激勵的效果會顯著優于薪酬激勵。股票期權激勵是指公司給予代理人的在一定期限內按照某一事先約定的價格購買一定數量本公司股票的權利。只有當公司股票的實際價格高于行權價格時，代理人才有可能通過行權獲利，因此代理人就會自發地努力提高公司的長期效益，以期能夠提高公司股票的價格而從中獲利、如此就能在一定程度上避免了薪酬激勵所導致的代理人的短期行為。股票期權激勵的作用機理實際上就是委托人通過讓渡部分剩余索取權給代理人，使代理人與委托人能夠共享利益、同擔風險，從而調動代理人的工作積極性。國有企業經營者非常適用這一激勵機制。與此同時，為確保股權激勵的有效性，還應大力發展和完善資本市場，完善資本市場的信息披露制度，建立健全股東“用手投票”和“用腳投票”機制，使企業股票價格能夠相對準確地傳遞企業生產經營方面的信息。目前我國資本市場尚不完善，證券市場不夠成熟規范，其中投機成分很大。同時政治與宏觀經濟狀況對股價的影響很顯著，使得資本市場的噪音非常多，股價的升降不能準確反映國企經理經營業績好壞，國企經營者很容易采取不正當手段來虛抬股價而從中受益。因此，當前情況下，股票期權這一長期激勵方式尚不能起到令人滿意的激勵效果，所以應該采取措施盡快完善資本市場。

第四，實施精神激勵和社會地位激勵。根據馬斯洛需求層次理論，當人的較低層次的基本需求得到充分滿足后。人會產生較高層次的尊重和自我實現需求，也就是說人會追求別人的認可、聲望、社會地位、成就感：此時金錢和物質等激勵方式將不會再產生很好的激勵效果了，精神激勵和社會地位激勵才能產生理想的效果。所以可以對國有資本經營預算績效評價結果一貫較好的代理人進行通報表揚，授予榮譽稱號；可以選拔業績出眾的國企經營者為政協委員或人大代表，或者提拔他們到規模更大、更重要的國有企業擔任高管，可以提高績效突出的國資委中的相關人員的行政級別和職位：更高、更重要的職位有助于他們實現個人理想、施展抱負，能夠滿足他們的自我實現需求，從而可以有效激勵他們。

3.構建有效的國有資本經營預算約束機制

第一，降低委托人和代理人之間的信息不對稱程度。委托人和代理人之間的信息不對稱程度越低，則代理人的偷懶行為越少，代理人越努力工作，降低委托人和代理人之間的信息不對稱程度能夠有效約束代理人的行為。為了降低信息不對稱程度，國資委應選聘專業水平較高的高素質人員擔任其監管的國有企業的派出董事，這些專業水平較高的派出董事能夠客觀準確地評估國有企業的財務狀況和經營環境，并將這些信息反饋給國資委。當國有企業經營者因偷懶而編制并上報挑戰性較小、任務較少、容易執行并對優化國有資本配置和國有經濟結構的促進作用較小的低質量國有資本經營預算時，掌握相關信息的國資委可以拒絕批準這類預算并責令國有企業重新編制，直到上報的企業級國有資本經營預算通過審批為止，這樣就能有效提高國有資本經營預算的質量；同時，派出董事還能將國有企業真實的國有資本經營預算完成情況和國有企業經營績效反饋給國資委，從而可以減少國企經營者的偷懶和欺騙行為，促使其努力工作。同理，政府也可以派出專業人員常駐國資委，以降低兩者之間的信息不對稱程度，從而約束國資委管理人員的行為，促使其努力工作。

第二，加強預算執行監督，加大對代理人不當行為的懲罰力度。嚴格規范的執行是國有資本經營預算有效發揮作用的關鍵，即便是編制質量很高的預算。如果執行不力的話也不能收到理想的效果。要進一步提高國有資本經營預算各個環節的透明度，各級預算監督部門要在顯眼的地方公布自己的電話、電子郵箱等聯系方式以便于知情者進行匿名舉報，并及時調查核實舉報信息。各級審計部門要加強國有資本經營預算執行審計監督，還應聘請社會獨立審計機構對預算執行情況進行公開公正的審計：如果發現預算資金沒有嚴格用于規定的用途或者被侵吞的情況，應采取減少或取消獎金、降低其他福利待遇等經濟處罰，并視情況嚴重程度對相關責任人進行停止提升、降職、免職或解聘，嚴重時還應追究其法律責任。

第三，大力培育和完善職業經理人市場，建立國企經理的市場競爭選聘機制。長期來看，只有培育和完善職業經理人市場，建立國有企業經理的市場競爭選聘機制，才能成功建立有效的國企經營者約束機制。因為這樣能夠引入競爭機制，如果國企經理的不當行為致使企業經營績效不佳，國有企業董事會很容易從經理人市場中找到優秀的替代者，這種競爭的壓力可以有效約束國企經理的行為，減少道德風險。要大力推進國有企業人事制度改革，改變政府指派國企高級管理者的非市場化做法，國有企業經理都應該由國企董事會從職業經理人市場中選聘。為促進國企經理的市場競爭選聘機制建立，還應該盡快取消國企高管的行政待遇。此外，政府還要重視職業經理人市場相關法律法規的建設，建立有效的監管制度。以確保職業經理人市場的健康發展。

第四，建立職業經理人市場聲譽激勵約束機制。在建立國企經理的市場競爭選聘機制的基礎上，還應建立職業經理人市場聲譽激勵約束機制。解決非對稱信息導致的道德風險問題，聲譽能夠有效發揮作用。職業經理的市場價值很大程度上取決于其市場聲譽和過去的工作業績，而其市場價值又決定了其未來收入。因此，作為理性的代理人，職業經理通常會希望通過努力工作來提高自己的工作業績，通過誠實守信的職業行為塑造出很好的市場形象，形成良好的個人聲譽，從而提升自身的市場價值和未來收入水平，所以職業經理總有積極性為自己塑造出良好的市場聲譽。聲譽激勵約束機制能夠對經理人員產生很好的約束作用，使其為了自己的長期利益而避免采取偷懶、欺騙、損人利己等不當行為，從而有助于解決信息非對稱導致的道德風險問題。

（責任編輯 陳孝兵）