各地探路大環(huán)保格局

趙慧

中央深改組審議通過兩個(gè)月后，《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》）近日正式發(fā)布，這項(xiàng)改革被視為地方環(huán)境保護(hù)管理體制的一項(xiàng)根本性改革。

或許由于環(huán)保垂管改革醞釀已久，又曾廣泛調(diào)研和征求建議，此番《指導(dǎo)意見》出臺(tái)，在一些地方反應(yīng)較為平靜。“《指導(dǎo)意見》出臺(tái)前，大家都在討論這事，現(xiàn)在出臺(tái)了，至少在我所在的地市級(jí)群里反而沒人討論了。”一位不愿具名的市級(jí)環(huán)保部門官員表示。

盡管反應(yīng)平靜，但此項(xiàng)改革無疑對(duì)地方觸動(dòng)很大，“改體制、調(diào)機(jī)構(gòu)、動(dòng)人員”，同時(shí)涉及監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、執(zhí)法、許可、審批等環(huán)境治理基礎(chǔ)制度的重構(gòu)。

多位參與指導(dǎo)意見制定的專家學(xué)者表示，環(huán)保垂管改革是一次“底盤性”制度改革，旨在解決現(xiàn)行環(huán)保體制存在的突出問題，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、齊抓共管的大環(huán)保格局。

倒逼地方履責(zé)

我國長期以來實(shí)行的是以塊為主的環(huán)保管理體制，這導(dǎo)致一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測(cè)執(zhí)法，環(huán)保責(zé)任很難落實(shí)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象普遍存在。

現(xiàn)行體制帶來4個(gè)突出難題：難以落實(shí)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題的新要求，難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。

“從制度層面切實(shí)解決好4個(gè)突出問題，是意見編制實(shí)施的主線。”環(huán)保部部長陳吉寧不久前撰文指出。

為此，此次改革明確地方黨委政府對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)，制定了相關(guān)部門環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，以解決“難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任”問題。

通過省級(jí)上收并統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和環(huán)境監(jiān)察職能，市級(jí)統(tǒng)一管理環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍等措施，以解決“難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)”問題。

為從制度上保障減少地方干預(yù)，《指導(dǎo)意見》明確，駐市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的人財(cái)物管理在省級(jí)，縣級(jí)環(huán)保部門的人財(cái)物管理在市級(jí)。干部管理上，縣級(jí)環(huán)保分局領(lǐng)導(dǎo)班子由市級(jí)環(huán)保局直接管理，市級(jí)環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子由省級(jí)環(huán)保廳（局）主管。

但有人擔(dān)心，垂管改革后地方環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任是否會(huì)轉(zhuǎn)移到環(huán)保系統(tǒng)，或者上交到上級(jí)政府？

對(duì)此，環(huán)保部地方垂直管理工作小組辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時(shí)談道，垂改不是改變或者弱化地方黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，而是通過加強(qiáng)監(jiān)督檢查，強(qiáng)化地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的主要責(zé)任，并通過條上的垂改倒逼地方政府履責(zé)，制度化、機(jī)制化、長效化地推動(dòng)落實(shí)發(fā)展和保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。“這是環(huán)保垂直管理制度改革與其他系統(tǒng)垂直管理制度改革的一個(gè)明顯不同。”

中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)亦認(rèn)為，環(huán)保垂改總體上利大于弊，可以有效地減少地方干預(yù)。

該督察部門了

《指導(dǎo)意見》提出，垂管改革的目的是建立條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)保管理體制。“條”是指環(huán)保系統(tǒng)，“塊”是指地方黨委政府和相關(guān)部門。

但是，條塊如何結(jié)合？《指導(dǎo)意見》規(guī)定，在“塊”的方面，通過制定環(huán)保責(zé)任清單、建立健全環(huán)保議事協(xié)調(diào)機(jī)制等措施，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、齊抓共管的大環(huán)保格局。

在“條”的方面，明確省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一承擔(dān)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)考核和市縣兩級(jí)環(huán)境履責(zé)情況的環(huán)境監(jiān)察責(zé)任，市級(jí)統(tǒng)一承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境執(zhí)法責(zé)任，縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)測(cè)，隨縣級(jí)環(huán)保局一并上收到市級(jí)，留在屬地配合環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍。

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤談道，垂改設(shè)計(jì)最難把握的就是條塊關(guān)系處理分寸的拿捏，要使“條”和“塊”權(quán)責(zé)明晰、落實(shí)、平衡。

條塊關(guān)系分寸拿捏之難，早已在不少問題上顯現(xiàn)。在接受采訪時(shí)，前述市級(jí)環(huán)保官員正在研究解決秸稈禁燒問題，這一老大難問題已經(jīng)困擾當(dāng)?shù)囟嗄辍！皼]有統(tǒng)籌管理，只堵不疏，怎么可能解決得了？”

這位官員表示，制定環(huán)保責(zé)任清單當(dāng)然有助于解決問題，但每個(gè)部門都有自己的主業(yè)，要做的是讓每個(gè)部門都把環(huán)保作為重點(diǎn)工作之一，并且從部到廳、局都要做到。“之前是市級(jí)環(huán)保部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)其他各部門，但各部門的上級(jí)不重視也是白搭。”

他建議，要妥善解決秸稈禁燒問題，應(yīng)牽頭農(nóng)業(yè)、財(cái)政、公安、發(fā)改委等部門，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段，疏堵結(jié)合，綜合治理。

一位業(yè)內(nèi)專家則提出，環(huán)保部門下一步應(yīng)根據(jù)責(zé)任清單抓規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督兩頭，中央在督察地方的同時(shí)，也該督察部門了。

路線圖與施工圖

根據(jù)國務(wù)院的部署，環(huán)保垂管改革將分三步走，即前期準(zhǔn)備、地方試點(diǎn)、全面推進(jìn)。隨著《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，前期準(zhǔn)備工作完成，同時(shí)地方試點(diǎn)正式啟動(dòng)。

目前，河北、上海、江蘇、山東等12省（市）已經(jīng)提出改革試點(diǎn)申請(qǐng)，并開展了前期準(zhǔn)備工作。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，市級(jí)環(huán)保局仍為市級(jí)政府工作部門，市級(jí)黨委政府環(huán)保履責(zé)情況與改革前差別不大。這位市級(jí)環(huán)保官員坦言，基層目前人少事多，單打獨(dú)斗，責(zé)任重大，很多責(zé)任都是基層擔(dān)著。由于他所在的省份并未參加第一輪垂管改革試點(diǎn)，需等到省內(nèi)垂管方案出臺(tái)后，才知道改革會(huì)帶來怎樣的改變。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，環(huán)境監(jiān)察的內(nèi)涵將被重新界定。吳舜澤說，此次垂管改革實(shí)現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法的分離。過去環(huán)境監(jiān)察主要針對(duì)的是污染源監(jiān)督監(jiān)察，改革后更多強(qiáng)調(diào)督政。

前述環(huán)保官員則談道，環(huán)境問題是發(fā)展階段的問題，不能跨越階段，很多問題不可能短期內(nèi)得到解決。很多城市經(jīng)過過去30多年的發(fā)展，越來越重視環(huán)境保護(hù)工作。“基層更需要解決實(shí)際問題的政策，現(xiàn)在大會(huì)小會(huì)都在強(qiáng)調(diào)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，但一千個(gè)理念不如解決一個(gè)實(shí)際問題，再多的路線圖變不成施工圖也沒用。”

按照時(shí)間表，環(huán)保垂管改革將在2017年6月底前完成試點(diǎn)，2018年6月底前基本完成改革，“十三五”末全國省以下環(huán)保部門按照新制度運(yùn)行。[ ]