軌道交通建設投融資模式對比分析

梁青槐 趙文龍 邢 行

(北京交通大學土木建筑工程學院 北京 100044)

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軌道交通建設投融資模式對比分析

梁青槐 趙文龍 邢 行

(北京交通大學土木建筑工程學院 北京 100044)

以世界39個軌道交通系統(含12個PPP系統)為研究對象，統計并比較在PPP投融資模式與以政府為主體的投融資模式下軌道交通系統的運營收益情況。樣本的統計結果表明，應用PPP模式有助于提高軌道交通的運營收益。結合馬尼拉MRT-3、北京地鐵4號線、曼谷BTS等案例對PPP模式的應用效果進行分析，認為PPP模式對于緩解投融資壓力以及促進政府職能轉變等方面有一定的效果。在此基礎上提出京津冀軌道交通建設應用PPP模式的一些建議，包括加強政策支持、完善法律法規、建立PPP主管部門以及建立科學的項目評估系統等。

軌道交通；投融資；公私合營(PPP)；京津冀

1 投融資模式研究現狀

軌道交通具有運量大、速度快、準點率高等特點，已成為我國重點發展的交通方式。軌道交通建設所需投資金額大且周期長，對投融資模式有較高要求。

針對軌道交通建設投融資模式的研究，目前業內多傾向于對PPP投融資模式的探討。文獻[1]認為PPP模式有助于分擔投融資風險，為政府帶來更強的投融資信心；文獻[2]認為PPP模式可以帶來更加高效的管理以及更好的技術；文獻[3]認為有效的資源利用以及更多的資金是PPP模式的優勢所在；文獻[4]對香港的工程項目做出分析，認為即使項目總投融資額并沒有減少，但項目的經濟損失卻因合理的風險分擔而得到控制；文獻[5]認為PPP模式有助于填補政府經驗不足的漏洞。由此可見，學者普遍 認 為 應用PPP投 融資模式于工程建設有一定的益處。

本研究在調研的基礎上對數據進行統計，分析PPP模式對于軌道交通運營收益的幫助；結合具體工程案例，驗證PPP模式的應用效果；給出進一步提高PPP模式于我國軌道交通建設適用性的相關建議。

2 軌道交通投融資模式分析

2.1 分類

投融資模式指在資源配置過程中，投融資的決策方式、籌措方式和使用方式。軌道交通屬于國家公共基礎設施修建的范疇，對國家規劃及發展有著重要的影響。對于軌道交通建設的投融資方式，主要有兩類，即以政府為主體的政府投融資模式以及政府與社會合作的PPP(public- private partnership)投融資模式。

采用政府投融資模式，政府負責籌集全部項目資金來源, 并擔負貫穿項目生命周期的全部責任與風險。政府投融資模式下的資金來源主要有3種渠道，如圖1所示。

圖1 政府投融資模式的主要資金來源

采用政府投融資方式進行公共基礎設施建設的資金籌措，其特點主要表現為以下幾個方面。

1) 融資效率較高。依托政府財政和良好的信用可以快速籌得資金，且成本低。

2) 操作流程簡單。由于實際參與方的數量單一，投融資環節相對較少，操作過程相對簡單。

3) 投資壓力大，融資能力有限。單純依靠政府的力量進行投融資，對政府財政產生較大的壓力，影響其他公共領域的投資發展；且僅依靠政府一方，融資能力有限。

為了響應經濟新常態的發展理念，調整軌道交通投融資主體，促進經濟的可持續性，國務院發布關于改革完善交通投融資機制的政策(如《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》)，鼓勵吸引社會資本參與軌道交通建設，并要求建立健全的政府和社會資本合作模式[6]。

不同于傳統的政府投融資方式，PPP投融資模式允許企業參與到項目的投融資過程中，是與政府以互相合作的形式共同對項目進行投融資的一種方式。企業以公司信用或項目預期收益為擔保，通過發行股票、商業貸款等形式籌得資金或者利用自有資金進行項目投資，作為投資回報，企業將獲得相應收益。

PPP投融資模式包含多種具體的合同形式。企業在不同的合同中表現的參與程度不同，所承擔的投融資風險以及預期的收益也不同。

2.2 投融資模式對盈利能力的影響

軌道交通的運營收益包括票務收益及廣告、通信等在內的非票務收益兩部分。據世界地鐵協會(CoMET)統計，地鐵系統平均非票務收益約占總運營收益的5%至10%。基于運營收益的成本覆蓋率法可以用來衡量其盈利能力[7]：

R=(FR+NFR)/OC

(1)

其中，R為成本覆蓋率，FR為票務收入， NFR為非票務收益，OC為運營成本。

在軌道交通運營過程中會產生一定量的運營成本消耗，包括運行成本、管理成本以及養護維修成本。若某個軌道交通系統的運營(票務和非票務)收益不能覆蓋其運營成本，即成本覆蓋率小于100%，則該系統的生存需要依靠政府的財政扶持。

筆者統計了世界39個軌道交通系統(含12個PPP系統)的運營收益情況，如表1所示。

表1 運營收益情況統計 個

由統計結果可知，在39個研究對象中有27個采用政府投融資方式，其中5個(19%)為盈利。其余12個采用PPP投融資方式的系統中，7個(58%)為盈利，5個(42%)為虧損。可見，PPP投融資模式相較于政府投融資模式在一定程度上可提高軌道交通盈利能力，在帶來更多運營收益的同時減少政府財政補貼。

3 PPP模式應用效果案例研究

3.1 促進政府角色轉變——馬尼拉 MRT-3

MRT-3是位于菲律賓首都馬尼拉的一個地鐵系統，線路全長17 km，含24座車站。MRT-3的投資建設采用建設-租賃-維修-移交的PPP合同形式。特許經營公司MRTC負責MRT-3的設計、修建以及運營期的維修工作及資金籌備，而政府只負責有關政策的制定及地鐵的運營工作。

據記載，MRT-3在運營初期的客流量僅有4萬人次/d，不及預期的1/10[8]。導致客流不足的原因主要有2點： 1)票價較高； 2)車站設置不方便，樓梯傾斜度過大。為了提高MRT-3的運營表現，吸引更多客流，MRTC公司幫助政府部門制定了更合理的票價結構，并出資對車站樓梯進行改造，安裝相應的電梯及扶梯系統[9]，大大改善了車站的可達性。

3.2 減輕政府財政壓力——北京地鐵4號線

北京地鐵4號線全長28.2 km，包含24座車站，是我國內地首條采用PPP投融資模式的城市軌道交通線路。北京地鐵4號線的建設投資由A和B兩部分組成，總投資為153億元。其中，A部分為土建基礎設施投資，金額約為107億元，占項目總投資的70%；其余46億元用于機電設備投資，占項目總投資的30%，由特許經營公司——京港地鐵負責完成[10]。

通過采用PPP投融資模式，引進社會資本，北京地鐵4號線的主要收效： 1)就建設投資而言，將近30%的投資資金來自于企業，減輕了政府的財政壓力。2)香港地鐵作為社會投資方之一，為北京地鐵4號線的運營提供了寶貴的經驗及先進的技術，在提高地鐵服務質量的同時節約投資額度。

3.3 分擔政府投融資風險——曼谷BTS

曼谷BTS為位于泰國曼谷的一條高架形式的軌道交通線路，全長36.45 km，包含34座車站。為解決交通擁堵問題，積極引進社會資金，曼谷市政府與由社會投資者組建的特許經營公司BTSC簽訂了PPP合同，要求BTSC負責整個BTS系統的全部建設投資資金并執行具體的設計及施工工作[11]。

BTS建設的材料大多進口。1997年的亞洲金融危機導致泰國貨幣貶值近30%，材料進口成本上漲為BTS的建設帶來了不可預期的經濟問題。據記載，BTS原計劃投資350億銖，而實際投資達到了526億銖，超過原計劃近50%[12]。通過采用PPP投融資模式，企業與政府共同分擔投融資風險，而企業自身的經濟韌性也提高了項目抵御風險的能力，減少了投資損失。

4 京津冀軌道交通應用PPP的建議

4.1 現狀

京津冀協同發展已經成為我國重要的國家戰略。交通一體化是京津冀協同發展的骨骼系統和先行領域，通過軌道交通的建設帶動區域交通的整體發展，為京津冀的協同發展帶來基礎條件和重要保障。京津冀軌道交通一體化建設將由4層網絡構成，如表2所示。

表2 京津冀軌道交通構成及服務范圍

據悉，國家鐵路局正在組織編制鐵路“十三五”規劃，京津冀地區軌道交通新建和既有線改造里程將為1 800 km左右。

軌道交通建設具有耗時較長，投資巨大的特點。一條線路的建設投資往往需要耗時數年，且其投資金額可達到幾十億甚至上百億元人民幣。據預測，至2020年，京津冀一體化建設在交通方面的投資預計將達到1.5萬億元，資金壓力巨大[13]。

4.2 PPP投融資模式優勢

通過對39個地鐵系統的運營收益情況進行統計，結合案例分析可以總結出PPP投融資模式相較于政府投融資模式，主要有如下優勢：

1) 可有效緩解政府投融資壓力。社會資金的注入使得政府無須獨自承擔項目建設所需的巨額投資，為政府同時發展建設多個公共領域提供可能性。

2) 幫助增加軌道交通系統運營收益。企業與政府采用合作的投融資模式，促使各方發揮自身優勢，提高軌道交通系統的盈利能力，減少政府的財政補貼。

3) 積極促進政府職能轉變。責任的分擔使得政府的工作由繁至簡、由多至精。PPP模式下政府無需獨自承擔項目發展的所有工作，從而投入更多的精力于政策及法律法規的制定中。

4.3 應用PPP模式的相關建議

在京津冀軌道交通建設過程中，為使應用PPP投融資模式的工程項目達到預期的效果，提出以下建議：

1) 加強政策支持。政策支持是發展PPP模式的前提。目前，我國已經陸續出臺了一些政策來鼓勵吸引社會資本參與城市軌道交通建設，并要求建立健全政府和社會資本合作模式。為了更好地促進PPP模式的發展，在政策聲明中還應當體現對于政府及企業的利益保護，為各參與方的合作提供信心。

2) 完善法律法規。PPP投融資模式的推進依靠一系列的合同，只有在具備科學、完善、清晰的法律法規的情況下才能使合同各參與方的談判有章可循。為了更好地為政府與企業的合作提供法律支持，針對不同類型的PPP合同的法律法規需要進一步完善。其中應當基于職責對各參與方的行為進行約束，劃定行為框架并規定懲罰措施，從而確保各參與方在項目執行過程中既有利益的吸引，又有懲罰措施的約束。

3) 建立PPP主管部門。建立省、市級層面的主管部門有助于通過加強管理水平與經驗分享得到高質量的PPP工程。主管部門應當充分幫助工程項目的具體實施，并且有能力提供必要的技術指導。主管部門應當提供不同形式、不同階段的PPP合同模板，并對具體的工程項目提供基于合同模板的改進意見。

4) 建立科學的評估系統。評估系統應包含前評估與后評估兩部分。前評估重點著眼于PPP工程項目的可行性。通過科學的項目前評估，各參與方可以初步判斷采用PPP投融資方式的效果，同時前評估系統的設立有助于使政府、企業對項目投融資和實施工程中的潛在風險有較正確的認知。項目后評估則著重于檢驗項目工程是否按照預定計劃合理進行。如果表現不滿足預期，后評估系統應當及時指出問題所在，并提出拯救措施。

5 結語

在京津冀一體化發展的背景下，軌道交通的建設對及時、持續、穩定的資金來源提出了較高的要求。

筆者通過數據分析以及案例研究，認為政府和社會資本合作的投融資機制與京津冀區域軌道交通一體化建設是相適應的。PPP投融資模式可以更好地利用市場力量，在緩解政府財政壓力的同時，有效地利用企業的創新性及經濟韌性來帶動整體經濟的活力。

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(編輯：曹雪明)

Research on the Funding and Financing Mode of China’s Rail Transit

Liang Qinghuai Zhao Wenlong Xing Xing

(School of Civil Engineering, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044)

This paper studies and compares the operating earnings under the PPP mode and the investment and financing mechanism provided mainly by the government by citing 39 metro projects (including 12 PPP projects) from all over the world as the samples. It is shown that PPP can improve the operating profits; Besides, the case studies of the three projects, Manila MRT- 3, Beijing Subway Line 4 and Bangkok BTS, which all adopt the PPP mode, indicate that PPP can help relieve the financial burden of the government and improve the function of the government. Finally, suggestions are put forward on the application of PPP to the urban rail projects in Beijing- Hebei- Tianjin region, which include enhancing policy support, improving the legal system, establishing a PPP department as well as a scientific project evaluation system.

rail- transit; funding and financing; PPP(Public- private partnership); Beijing- Tianjin- Hebei

10.3969/j.issn.1672-6073.2016.05.006

2016-01-13

2016-08-19

梁青槐，男，教授，博士生導師，從事城市軌道交通工程研究，qhliang@bjtu.edu.cn

U231；F276.2

A

1672-6073(2016)05-0032-04