對地方公立高校內控缺陷識別與認定的研究

韓開軍

摘要：高校內控建設是高校改革和健康發展的主要支撐，對地方公立高校的內控進行研究總結是提升高校整體管理的推動器，因此著力全面關注新經濟常態下地方公立高校內控的發展是完善高校整體管理體系的一個著眼點。為此本文簡要總結當前地方公立高校內控的特點，在此基礎上，研究當前地方公立高校內控缺陷并對其進行系統的識別和認定，以及進一步剖析高校內控缺陷形成的原因和過程機制。

關鍵詞：地方公立高校 內控缺陷 識別與認定

一、引言

最近，媒體接連爆出地方多所公立高校發生貪污舞弊、高校資產非法挪用流失等案件，給高校的發展以及社會等都帶來了嚴重的負面影響。從某種角度上講，終究是公立高校對內控缺陷的關注、識別不夠重視和科學明晰，導致對內控缺陷的認定不夠準確，從而對內控缺陷的原因和形成機制沒有較好的把控，最終導致高校內部未形成高效的內控體系。因此，本文對地方公立高校（下文稱高校）內控缺陷現狀進行較為系統的梳理總結，以此對地方高校內控缺陷進行識別和級別認定，并據此探索地方高校內控缺陷出現的原因和過程機制。

二、地方公立高校內控的特點

地方公立高校屬于行政事業單位，其內控的特點有別于企業，首先體現在組織結構的特殊上，具體體現在高校的資產屬于公共資產，其存在的使命不以盈利為最終目的，相對應的組織框架的設計上與企業差距較大，比如一般不設股東大會等，地方政府資金支持關系使得高校的組織架構的管理者是政府，政府一般委托校長對高校進行內部管理，設立行政事業單位特點的紀委部門。高校組織結構的特殊性，決定了內控組織結構的特殊性，致使高校的內控體系相對薄弱。其次高校內控的特點還體現在風險壓力大。因為高校主要是地方政府出資辦學，資金來源渠道較窄，經營收入較少，加劇了高校內控的風險。最后高校內控的特點還體現在權利劃分的層級，我國高校實行校黨委指示下校長管理體制，導致其權利的劃分較為復雜，加劇了內控缺陷發生的機率。

三、地方公立高校內控缺陷的識別和認定

（一）地方公立高校內控缺陷本質的界定

地方高校內控缺陷本質是在沒有基于單位自身組織結構的特殊性和實際情況，在內控設計上與內控目標和單位自身發展目標存在偏差，在內控的實施中，沒有形成以自身目標為導向的規范的執行體系，最終導致高校在目標的實現過程中，沒有發揮內控應有的職能而暴露出不利于高校長久發展的問題。總之，主要從內控目標的偏離的概率和程度來識別和界定高校的內控缺陷。

（二）地方公立高校內控缺陷的識別

地方公立高校內控缺陷的識別主要指的是基于行政事業單位內控特點和內控缺陷的表現，參照行政事業單位內控規范指引，如何將缺陷找出來的命題，目前地方公立高校內控缺陷的識別主要體現在內控整體環境缺陷和內控風險評估缺陷及其內控執行措施和方法缺陷三大方面。經過資料的整理和總結，具體體現在以下幾方面。

1.地方公立高校內控整體環境缺陷的識別

內控環境缺陷主要表現為，地方公立高校內控的項目不全面，內控機構不健全甚至尚未建立，內控人員配備不齊全，職能及其部門設置不合理，導致內控各部門在實施內控的過程中銜接融通性比較薄弱，甚至存在“隔層”現象，內控制度松散，內控意識比較薄弱等。當高校內控部門職能劃分不清，尚未形成部門負責等現象時，說明該高校存在內控環境缺陷，此時高校內控單位負責人應該站在單位整體角度，對不利于內控活動實施的內控環境缺陷的識別提取并且進行梳理優化負責，根據本單位實際情況，對構建整個高校內控體系進行籌劃。

2.地方公立高校內控風險評估缺陷的識別

地方公立高校內控風險評估缺陷主要為風險評估的目標設定不明確、不符合高校當前的狀況；內控風險識別上不夠全面，甚至有選擇性的進行內控風險評估等不良行為；風險分析上未采取適當的定性和定量的分析方法，這些缺陷導致了內控風險評估的缺陷和內控風險對策選擇的不當，比如當某個高校內控規章制度對內控風險評估環節缺失；相關內控工作人員未進行風險評估就實施內控活動等行為都可以識別為內控風險評估缺陷，需要及時地關注高校內外部情況的變化，進行內控各個環節的風險評估，加之不良后果的影響，積極的將內控風險評估的缺陷識別并且加以處理。

3.地方公立高校內控執行措施和方法缺陷的識別

當前不少地方公立高校的內控措施出現缺陷，主要是高校業務層面具體操作中出現問題。比如一些高校的財務崗位涉及職位分離的，沒有執行不相容職位分離制度，導致高校經濟問題頻出；一些高校的校長權力過大，中層權責不匹配等現象顯然是內部授權審批出現問題；不少高校的日常活動管理混亂，效率低下主要是因為歸口管理不一致；不少高校經常出現預算編制、審核、實施、調整到預算總結各個環節的問題，資金浪費嚴重，成本支出過高等主要是因為預算管理不嚴格；會計核算程序不規范，會計信息披露存在問題等是因為會計控制方面存在問題；信息不透明不公開，信息不對稱性嚴重，也是舞弊現象出現的重要原因。總之，當高校在日常運轉中出現問題時，一般是內控執行措施存在缺陷，主要著眼于高校內控制度的完善、監督的加強以及內控流程的優化兩個主要方面。

（三）地方公立高校內控缺陷的認定

地方公立高校內控缺陷的認定主要是指基于地方公立高校內控缺陷的識別，基于內控缺陷對高校整體運轉情況影響的程度，將內控缺陷進行重大缺陷、重要缺陷和一般缺陷三個等級的劃分，對完善高校內控起到很好的警示和參考效果。

1.地方公立高校內控重大缺陷的認定

內控重大缺陷主要是指地方公立高校內控單個或者聯合多個內控缺陷已經對高校的發展和內控的有效性造成了嚴重和實質性的負向影響，重大缺陷導致高校內控體系需要重塑。高校重大內控缺陷通常表現和認定參考主要有：沒有依據單位內部的實際情況建立內控體系；高校內部的運轉活動缺乏有效的規范控制措施；高校內控存在較大的風險，如不及時消除，將嚴重影響內控措施的實施；單位內部存在嚴重的舞弊、資產非法挪用流失、會計報表重大虛假遺漏等，都是內控重大缺陷的認定，關系高校的根本發展，需重點關注和及時處理。

2.地方公立高校內控重要缺陷的認定

地方公立高校內控重要缺陷主要是指內控單個或者聯合多個內控缺陷已經對高校的發展和內控的有效性造成了一定的影響，影響程度次于重大缺陷，內控體系需要完善和優化。高校內控重要缺陷認定主要參照有：內控環境不夠優化，比如崗位職能過于細化，權責落實情況一般；對部分內控風險未識別；內控執行不規范，執行方法相互斷層現象不嚴重。重要缺陷需要單位負責人及時修訂，謹防擴展成最大缺陷。

3.地方公立高校內控一般缺陷的認定

地方公立高校內控一般缺陷主要是指除了重大缺陷和重要缺陷以外的其他內控缺陷。對高校內控一般缺陷認定具有重要參考價值的幾點是：內控環境較好，風險評估過程恰當；內控能及時的防范絕大多數風險；內控執行措施有細微的瑕疵。一般缺陷只需內控各個崗位相關人員調整即可。

四、我國地方公立高校內控缺陷形成的原因和過程機制

基于對地方公立高校內控的識別和缺陷級別的劃分和認定的研究，深刻剖析其內控的特點和內控缺陷的本質，高校內控缺陷形成的原因和過程機制主要有以下幾方面。

（一）地方公立高校內控的意識薄弱，評估和識別內控風險的能力較弱

地方公立高校內控缺陷在很大程度上是由于單位內控意識不強引起的，將其內控的重視邊緣化和形式化，導致不少高校沒有建立起良好的內控環境，并且疏于對內控活動的管理，尤其是在內控風險的評估和識別上尤為松散不嚴謹。長此以往將導致不少高校發生重大的內控缺陷和重要的內控缺陷，嚴重影響高校的發展和聲譽，不利于高校的長久發展。

（二）地方公立高校內控制度不完善，內控措施執行不規范

當前我國部分地方公立高校的內控制度不完善，內控制度體系不健全，內控制度條款規定不全面、不清晰，內控制度不夠細化，綜合概況和泛化性特征較明顯，指導性不強，這也一定程度上導致了內控組織結構和執行體系的松散不嚴謹，導致內控方法和措施的執行缺少良好的指引。內控執行的措施不嚴謹初期會導致一般或者重要缺陷的發生，但如果不及時糾正，其在不斷地發展傳承過程中就會導致內控重大缺陷的出現。因此，完善內控制度，強化內控措施執行的規范兩方面理論與實踐的結合性將是防范內控缺陷的有力保障。

五、總結

對高校內控進行識別和認定對于完善高校內控措施，提升高校內控水平有著舉足輕重的作用。本文在梳理高校內控的特點的基礎上剖析了目前地方公立高校內控缺陷，并對其進行系統的識別和認定，以及進一步剖析高校內控缺陷形成的原因和過程機制，以期對高校內控缺陷有更深的研究，指導和促進高校內控建設的發展，進而提高高校的發展水平。

（作者單位：東莞理工學院）