社會組織參與社區治理的困境探究
——以南京市H社會工作服務社為例

王穎

（南京工程學院 江蘇 南京 211167）

社會組織參與社區治理的困境探究
——以南京市H社會工作服務社為例

王穎

（南京工程學院 江蘇 南京 211167）

社會組織在介入社區治理的過程中面臨著某些困境，影響社會組織效能的充分發揮。介入過程中，利益協調、人員招募、服務效果、評估監督等方面都存在問題，這些問題產生的原因包括社會組織的認知度低；自身能力不足；組織的非營利性與贏利性的沖突；居民對社區的歸屬感不強；行政化色彩強；評估監督體制未建立等。因此，通過加強監督機制、促進非政府化改革和多元共治、提高人員素質、建立獎懲機制、創新服務理念等方法可以完善社會組織介入社區的治理，提升服務效率，促進社區的創新治理。

社會組織；社區治理；困境

一、概念界定及社會組織介入社區治理的背景

社會組織是公民自愿組成的、具有非營利性和非政府性的、在公民社會領域中活動的組織。[10]

社區是在一定地域中形成的，具有密切相互關系和意識的人們生活共同體。[11]

社區治理是指“在法制化、規范化的前提下，由政府行政組織、社區黨組織、社區自治組織、社區非營利組織、轄區單位以及社區居民等多元主體共同管理社區公共事務的活動。”[12]

改革開放以來，由于市場經濟的放開，社會矛盾不斷顯現，群眾的切身利益與需求得不到滿足，對政府及服務機構滿意度低。隨著改革的深入，社會組織得到快速發展，在提供公共服務、調節社會矛盾等方面發揮了重要作用。十八屆三中全會提出推進社會事業改革創新，創新社會治理體制，鼓勵多元主體參與社區公共事務，將促進社會各主體尤其是社會組織參與社會的治理，推進民主化和現代化進程。

二、社會組織介入社區治理的現狀

社會組織介入社區治理主要是向社區內各類弱勢群體以及普通居民提供福利服務和發展性服務，比如優撫救濟、居家養老、親子溝通、學習輔導、青少年成長性活動等；資金主要來自于政府，部分來自于民間。社會組織與社區合作，多是購買服務、資源支持和項目補貼。社區為社會組織提供場地、活動場所、人員名單，社會組織提供服務。社會組織介入社區治理，減小了政府和社區提供公共服務的壓力，居民得到了良好的服務，評價較原有服務有所提高。

三、社會組織介入社區治理的困境及原因分析

（一）困境。

1.利益沖。

社會組織介入社區治理涉及居委會、政府、社會組織、居民等多個主體，每個主體有各自的利益。如何協調、平衡各方利益，達到效益的最大化成為社會組織介入社區治理的一個困境。H機構希望多開展有針對性的小規模服務，社區卻希望多開展大規模有社會效應的活動；民政局希望機構多提供免費的外來務工子女的學習輔導，居民也希望提供免費服務，但機構不可能大面積地不收費。

2.人員招募問題。

服務對象招募困難。現實中，許多社區都反映社區居民參加活動的積極性不高。H機構在社區進行宣傳招募時，許多居民只是觀望，對于服務的真實性存疑或者對活動興趣不大，也有招募到的居民在開展活動時爽約。

員工人數少，素質不高。像H機構對于招聘的要求是本科學歷有兩年以上經驗或者研究生以上學歷。社會組織招募員工的要求高即意味著招募到的人員少，該機構反映招募到溝通、策劃能力強、專業水準高的員工存在困難。

3.服務水平無法滿足居民需求。

隨著物質生活水平的提高，人們的需求層次有所提高，對服務提出更多、更高的要求。在H機構入駐的社區，居民對專業的心理咨詢、老年護理、法律咨詢等都存在需求，而能完全應對的社工鳳毛麟角，大多只能選擇不受理或轉介給其他機構。

4.評估與監督問題。

政府購買社會組織服務在評估主體的篩選、評估標準的訂立、信息的透明公開等方面都存在不足。實際中存在服務的評估由實施方自行組建，且缺乏完整的評估體系、專業的評估方法。由于缺乏專業的第三方評估機構，H機構在服務前期、服務中期以及服務結束都只能由機構本身來進行評估，很難確保評估的真實性、準確性。政府部門評估側重的是結果評估，且缺乏專業性，無法指出機構在服務過程中存在的問題和改進的建議。

（二）原因分析。

1.社會組織。

（1）社會組織認知度低。

社會組織近些年迅速發展，多是服務弱勢群體，也未普及全社區；社會組織最初從國外引入，不像居委會是中國的“本土產品”，與居民聯系不深，很難得到居民的信任。筆者在南京市江寧區的幾個街道做調查，約三分之一的居民沒有聽說過社會組織。

（2）能力不足，無法滿足服務對象需要。

雖然社工進行過專業的培訓，但由于目前社工工資待遇低，認知度低，發展空間不大，所以經常跳槽，缺失的激勵機制無法驅動社工在實踐中做出進一步的探索，社工能力得不到提升。H機構在提供老年服務時，遇到有自殺傾向的老人，員工憑借自身的閱歷與經驗很難與老人有效溝通，無法解決老人的問題。

（3）組織的非營利性與贏利性的沖突。

社會組織具有非營利性，但不意味著不考慮收益，否則組織無法運行。社會組織接手項目會得到一筆經費，但經費不算多，因此很難保證社會組織不會為自身的利益縮減服務成本，降低服務質量，或者直接拒絕利潤低的項目，以此獲得自身收益的最大化。H機構運行過程中，有很多居民來機構希望辦理低保，但因投入時間多，收益低，機構選擇縮減或規避該業務。

2.居民因素。

居民對社區的歸屬感不強。從前的熟人社會，人們因為血緣、地緣、業緣生活在同一片區域，歸屬感和認同感都很強。但隨著市場化的進行，熟人社會變成了陌生人社會，人與人之間缺乏感情的交流和維系，對于身處的區域沒有感情，社區舉辦活動也大多選擇置身事外。筆者了解到，主動去向居委會和社會組織尋求幫助和服務的居民只有15.5％，大部分參與人員都是社區和社會組織招募來

的，居民主動性不高。

3.體制因素。

（1）行政化色彩強，社會組織受政府影響大。

社區居委會雖然是非政府機構，但是我國的社區治理一直是政府主導的自上而下的管理，社區常承擔部門下達的各種事務性工作，導致社區疏于開展活動。社會組織依賴政府資金，開展的活動也會受到政府的影響，往往制約了社會組織的靈活性與創新性。

（2）管理松散，評估監督不到位。

雖然社會組織數量有大規模的增長，但被處罰和取締的也有一定比例。究其原因，一是法律制度體系建設不完備，監督和第三方評估機制不健全，二是價值觀的導向問題。市場導向型經濟驅動某些社會組織謀求經濟利益的最大化，對于群眾的真實訴求和需要則放在其次。

四、改善社會組織介入社區治理的建議

1.深化體制改革，實現政社分開。

政府注意減政放權，只給予社區和社會組織一些指導性的意見或建議，不要過多干涉社區和社會組織的運行。明確各方權責，實現政社分開，政府進行監管，社區和組織施行服務，雙方互有交涉又不過分干涉，實現社區居民的自治和社區的自我管理。

2. 完善第三方評估和監督機制。

加強法制建設，加快制定有關社會組織的法律。建立健全第三方評估和監督機制，保證評估的獨立性、權威性，注重對過程的評估，并對評估做出評估。監督主體可多樣化，包括政府、社會組織、社區、群眾，使監督更全面、更公正。

3.建立社工扶持制度。

提高社工薪酬待遇，在社會營造社工的認同感；同時注意加強對社工的培訓和考核。政策上給予社工以相應的扶助，比如為社工人才提供住房、工作補助，適當提高社工薪資，對于購買社工服務的企業和組織給予一定的稅收減免，借用市場的經濟手段留住社工人才。加強大學生對社會工作的認同感和使命感，提高服務的專業化水平。鼓勵學校、醫院、企業、社區等購買社工服務，并給予補貼或優惠政策。

4.創新服務理念，鼓勵多元主體參與社區治理。

社區和社會組織應該引入社會力量，尋求社會支持。在社會上募集資金，尋求資源，比如企業、基金會，甚至學校、醫院等，鼓勵多元主體的參與。注意發動廣大群眾，引導居民參與社區自治，鼓勵居民為社區治理獻言獻策，讓居民真正成為社區的主人。

[1]尹廣文，李樹武. 合作中的伙伴關系：社會組織參與城市基層社區治理的關系策略研究[J].中共福建省委黨校學報，2015(10)。

[2]譚日輝. 社會組織參與城市社區治理的路徑研究[J].邵陽學院學報，2014(5)。

[3]何欣峰.社區社會組織有效參與——基層社會治理的途徑分析[A].2014(12):68-70。

[4]張志浩.關于社區建設若干問題的認識和研究[J].上海社會科學院學術季刊，2000(4):102-110。

[5]譚日輝.社會組織發展的深層困境及其對策研究.湖南師范大學社會科學學報(長沙)，2014(1):32-37。

[6]郎曉波，俞云峰.社會組織參與公共服務：組織優勢及路徑選擇[J].中共杭州市委黨校學報，2011(5):50-54。

[7]王棟.社會組織參與社區治理的機制：結構、效應及構建路徑[J].廣東行政學院學報，2012(4)。

[8]石亞軍，高紅.政府在轉變職能中向市場和社會轉移的究竟應該是什么[J].中國行政管理(京)，2015(4):32-36。

[9]余暉.中國社會組織的發展與轉型[M],中國財富出版社，2014。

[10]周俊.社會組織管理[M].北京：中國人民大學出版社，2014.10。

[11]包紅霏.社區發展與管理[M].北京：中國建筑工業出版社，2014.5。

[12]邱夢華等.城市社區治理[M].北京：清華大學出版社，2013.1。

D669.3；D632.9

A

1671-864X（2016）11-0026-02