完善我國行政問責制度的路徑探析

任雪雪 石星

（新疆大學 政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830046）

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完善我國行政問責制度的路徑探析

任雪雪 石星

（新疆大學 政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830046）

摘要：責任政府是當今世界各國行政改革的重要價值取向，也是我國政府創新的目標選擇之一，具有重要的現實意義。目前在我國，行政問責制作為一項“新制”，它還遠沒有形成系統的制度支撐體系，更沒有形成良好的制度慣例和傳統，因此，行政問責制重在制度建設，本文先簡單介紹了行政問責制的概念，然后針對目前我國實施行政問責制過程中存在的問題，分析了其原因，最后從人大制度改革和行政體制建設的角度提出完善行政問責制度的對策。

關鍵詞：行政問責制；問題；路徑探析

一、行政問責制概念界定

關于行政問責制的概念，目前并無權威和統一的定義，但是要認識行政問責制，首先我們先得了解什么是問責制，我國目前尚無一部關于問責制的統一的法律法規，相關的中央文件也沒有對問責制這一概念進行界定。在學術界，近年來對行政問責制概念的理解可謂百家爭鳴，鄒健把行政問責制看作是一系列辦法、條例等制度的總稱；韓劍琴認為行政問責制是一種內部監督機制；還有學者將政府視為實施行政問責的積極主體，因此認為行政問責制是一種自律機制。

結合以上觀點，本文認為，行政問責制是一種制度規范和制度安排，是特定的問責主體對各級政府及其行政人員承擔的職責和義務的履行情況進行監督、審查、質問，并對不履行或履行不當的政府及其行政人員按照法定程序追究其政治責任、行政責任、道德責任和法律責任。

二、我國實行行政問責制度的現狀分析

行政問責制度在西方國家起步較早，其理論主要是以人民主權理論和契約理論為基礎，將權責統一與責任政府理論融合而成，其主要目的是為了保證公共權力能夠更加合理合法地被利用，同時使公共服務更加優化，這是現代國家民主政治大環境下的必然要求，所以，當行政問責制度在一個國家的政府行政中能夠真正貫徹，則這個國家的政府行政就體現了公平正義的價值訴求，同時也充分體現了一個國家的責任感。

我國自改革開放以來一直探求建立現代國家之路，其中有很重要的一條就是落實并實行了行政問責制度，近年來，我國在行政問責方面取得了一定的成績，如2003年“非典"中北京市長孟學農引咎辭職與衛生部長張文康被免職一例，就是強化行政監督，提高公信力的行政問責制度的實踐體現，不過，目前行政問責的落實與完善遠未達到社會主義法治建設的需要，在設計、機制、運行等方面未達到預期，并且暴露了許多問題，如問責主體監督乏力、問責渠道狹窄、問責善后草率、問責流于形式等，完善行政問責制度對我國社會主義法治建設與政治體制改革有著很大的影響，所以亟須找出問題，加以解決，進而完善行政問責制度，推進我國政治文明與行政民主化科學化。

三、我國行政問責制度存在問題的原因

我國行政問責制的完善與發展受到政治體制、社會文化、制度設計等各方面因素制約，所以我國行政問責制存在諸多問題的原因也是相當復雜的，具體分析如下：

(一) 人民代表大會問責能力較弱，作用虛置嚴重。

人民代表大會是我國權力機關，是由人民選舉產生并代表民意的權力機關，也是人民行使監督權的重要工具, 但在實際情況中，人大的問責作用被虛化了，并沒有發揮行政問責主體的作用。如據《人民日報》、《中國青年報》統計，2003年至2006年四年的73起問責報道中，72起是由上級黨政部門啟動問責，1起是由黨委啟動問責，無一件是由人大啟。人大目前所遭遇的最大困難就是在法律體系的實踐中無法擺脫牽制，尚存諸多顧慮，從而導致問責乏力,這就是人大在問責中作用虛化的主要原因，也是人大在問責中缺乏控制力甚至成為“旁觀者”的主要原因。

（二）行政問責程序單一化、隨意化。

由于我國行政機構在設計上遵循“職責同構”的原則，但同時我國金字塔式的過多的層級設計使得職權從上至下逐步分散、重疊，所以界限開始模糊。下層在日常行政工作中既要聽命于主管的政府機關，又要接受上級職能部門的領導，所以一旦發生問責則會產生兩條問責路徑，問責的明確程度就會降低，從而使我國行政問責制度的完善受阻礙。

（三）官員責任意識缺失,道德自律意識弱化。

責任與權力向來都是相伴相生的，每一種權力的背后都承載著與之相對應的責任。然而有些領導干部在具體工作中卻注重權而忽視責；注重對上負責而忽視對下負責，黨內民主政治生活的形式化，使得官員內在的自我約束力和自律意識逐漸淡化以致缺失，例如：2004年由于安徽阜陽毒奶粉事件而廣受垢病的該市分管衛生工作的副市長居然厚顏無恥地公開向媒體表示：“如果人民群眾還能信任我在這個崗位上，我不想引咎辭職，我還想繼續干下去由于官員的道德自律意識淡薄，這樣官員就很難有積極性主動去承擔責任，從而官員問責的真正目的也難以實現。

（四）公民問責意識缺乏。

按照人民主權理論，人民是一切權利的所有者，公眾對政府的決策、管理、執行等行政行為漠然視之，缺乏現代民主政治所需要的政治責任感，長期以來形成的普遍服從心理，使我國公眾害怕對政府進行問責，對國家、集體利益受損缺乏關心。

（五）政府績效評估機制不完善。

只有準確地進行績效評估，才能知道政府與官員是否履行了責任，在多大程度上履行了責任，履行地好不好，從而更科學地問責。但目前我們國家還沒建立起一套完善的績效評估指標體系。評估過程人為操縱，評估程序可操作性不強，評估指標模糊不清，評估方法單一落后，評估人才缺乏，制約了行政問責制的有效推行。

四、完善我國行政問責制度的對策

根據我國行政問責制度當前面臨的問題，本文認為應該從兩大路徑探究解決之法：一是人民代表大會作為權力機關在問責制度中的核心作用；二是進行現行的行政體制改革，包括行政層級改革和行政職能改革。

（一）提高人大的實際地位，強化人大質詢權，透明問責過程。

人民代表是由人民選舉產生的權力機關的組成人員，所以人大代表是代表人民行使權力并維護人民利益的，有監督政府行政的權力，但現在實際生活中，對行政機關進行質詢方面的權力地位并未得到充分的體現, 所以，必須將人大及人大代表的地位調高到實際的法律高度上來，明細黨與人大的關系，制定相關法律對被質詢問責的行政機關加以約束，提高人大代表的直接問責權力，同時，透明問責過程，簡化問責程序，確保人大在行政問責中問責主體的地位名副其實。

（二）完善行政問責程序，使之規范化。

正當程序是任何一部健全的法律制度所必備的要素, 正是程序決定了嚴格的法治與態意的人治之間的本質區別，是行政問責制沿著法治的軌道循序漸進、避免陷入人治誤區的有力保障。行政問責程序的完善主要包括：設立各問責機構專門的問責受理機關，受理和統一管理投訴、檢舉和控告；規定受理期限、處理期限、復議期限；規定質詢、彈勃、罷免等方面的程序要求；規定行政問責的回避制度、申辯制度；規定行政問責的啟動程序以及立案、調查、申辯、審議、決定、復議、申訴等程序。

（三）重塑行政問責文化，提高行政人員素質。

社會中的每一個成員都是在一定的文化環境下成長起來的，他們之間的相互行為和相互關系都不可能獨立于特定的文化環境而存在。文化憑借其強有力的滲透能力已將其觸角伸向了社會生活的各個領域，行政問責制的核心就在于“問責”，而問責的真正落實則有賴于在全社會形成一種積極和良性的“問責文化”的氛圍。行政問責文化一旦被行政人員內化為自己的價值觀念和政治信仰，就會對其行政行為的選擇產生深刻且持久的影響，從而把外在社會提倡的行政行為規范轉變為自己自覺的行動。

（四）加強信息公開, 促使公民參與問責。

良好的治理有賴于公民的積極參與，因此，在建立健全行政問責制度上，公民的參與問責是必不可少的，為促使公民參與問責，關鍵是構建公民參與監督的制度平臺，健全公民監督問責體系，暢通公民監督問責渠道，加強政務信息公開。在涉及公共利益的政策和決策上，應舉行公開聽證和民意調查，重視公眾的聲音表達，廣泛聽取社會公眾的意見和洞察相當社會群體的利益偏好，形成社會治理的合力，共同推動行政問責的制度化、程序化和法治化。

（五）完善領導干部績效考評制度。

績效考核和評估是實行行政問責制的前提和基礎。只有運用多層次、多角度、多渠道的評價方法，對領導干部的政治業務素質和履行職責的情況做出準確客觀的評價，才能為行政問責制的實施提供科學依據，政府利用資源的效率、效果方面的問題是績效問題，而不同主體的利益分配等則是公平問題。由于不同的利益主體對績效與公平偏好各不相同，因此，在績效考核指標設置上，應保持獨立性和相對合理性。

結論

行政問責制度是依法治國、建設服務型政府的重要表現，是提高政府執政能力和政府公信力的重要舉措，是建立廉潔高效政府的基礎，也是我國社會主義政治文明建設的重要體現，本文在發現問題及分析成因的基礎上，進而提出了提高人大的實際地位，強化人大質詢權，透明問責過程、加強信息公開，促使公民參與問責等有針對性的完善我國行政問責制的對策建議，為推進我國行政管理改革與發展，提高政治文明程度，保障廣大人民的根本利益提供保障。最后，我相信，隨著我國社會不斷不展，公民意識的不斷增強，政治文明程度的不斷提高，行政問責制會不斷完善,民主政府、責任政府、法治政府和服務型政府在不久的將來必定實現。

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中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）01-0068-02