行政審批制度改革的誤區及其匡正

張紅昌

一、行政審批制度及其改革概觀

我國的行政審批制度來源于計劃經濟。眾所周知，我國自建國始即選擇了堪稱為社會主義旗幟的公有制經濟制度，并將全民所有制作為公有制經濟的核心。在這種經濟體制下，國家幾乎控制了所有關系國民經濟命脈的生產資料和生產經營領域，并且在資源與產品的分配上，采用了計劃經濟。在計劃經濟體制下“投資主體和生產經營主體是單一的，投資主體是國家，生產經營企業為全民制企業。政府配置資源的基本手段是計劃與審批，企業生產什么、生產多少、為誰生產、如何生產都必須服從政府的計劃，生產原料的采購，包括向誰采購、采購價格、采購數量、銀行貸款乃至于什么人從事什么工作、工資標準等，都由政府審批決定”［1］4。

計劃經濟與行政審批固然有其自身的優點，但是“計劃經濟的本質就是徹底消滅市場、競爭和經濟自由”［1］4，這些顯然與人類發展的要求和趨勢格格不入，其逐漸成為社會發展的重大阻礙，弊端與缺陷日益凸顯。因此，自改革開放后，計劃經濟體制逐漸退出歷史舞臺，社會主義市場經濟作為國家的基本經濟體制逐漸得以建立。不過，盡管計劃經濟逐漸淡出了歷史舞臺，但是以計劃經濟為基礎建立起來的行政審批制度卻并未因此終結。時至今日，行政審批仍然在國民經濟生活中占據重要地位。其表現在，行政審批不僅名目繁多、縱橫交錯，而且從申請到審批需要漫長的時間和復雜的手續，已然成為阻礙和“消滅自由經濟活動的主要手段”［1］4，要求對行政審批制度作出改革的呼聲從未停止。

為了構建適應社會主義市場經濟發展要求的現代行政審批制度，20世紀90年代后期廈門等部分沿海開放城市即開始了行政審批制度改革的積極探索。國務院于2001年成立行政審批制度改革領導小組，更被視為是在國家層面開展行政審批制度改革的開端。針對行政審批制度在經濟運行中所暴露出來的諸多弊端，2001年國務院召開的行政審批制度改革工作會議即提出了行政審批制改革的主要目標，即是“建立與社會主義市場經濟體制相適應的行政審批制度。行政審批制度改革的效果如何，不僅要看減少了多少審批項目，更重要的是看是否通過改革實現了制度創新”［2］。圍繞這一目標，在國務院的主持之下，各行政機關從取消審批、放松審批、創新審批等多個方面對行政審批展開了相應的改革行動。

經過十多年的艱辛改革，與原先的行政審批制度相比，現有的行政審批制度在諸多方面已經取得了重大的超越和突破。例如對特定領域市場準入的審批予以取消或放松，使得民營資本甚或外資等得以進入相關的生產經營領域，打破了原先國有經濟壟斷獨霸的局面，極大地促進了市場經濟發展。又如通過簡化行政審批手續，使行政審批的效率得以提高。尤其是，行政審批制度運行中的“一站式服務”“跟蹤式服務”等便民的運行方式，為申請人提供便利的同時也提高了審批效率。

改革所取得的成就固然值得肯定，但是現行的行政審批制度與社會主義市場經濟發展的要求之間仍然存在很大的差距。大體而言，現行的行政審批制度仍存在以下缺陷。

第一，現行行政審批制度限制了市場經濟的自由發展。

既然我國推行的是社會主義市場經濟，那么就應當遵循市場經濟發展的基本規律。與計劃經濟所具有的僵化等特征不同，市場經濟是自由開放的經濟，需要寬松自由的經濟發展條件和環境。然而，令人遺憾的是，盡管原有的計劃經濟已經被取消，但是以此為基礎的行政審批制度仍然在經濟運行中占據主導地位。質言之，雖然經歷了多次改革，但市場經濟發展的各項活動仍然處于行政審批制度的監管和控制之下。名目繁多、手續繁雜的行政審批制度使市場經濟發展所需的寬松自由的發展條件和環境遠未真正建立起來。

第二，現行行政審批制度仍然沒有擺脫歧視性、差別化的習慣和傾向。

市場經濟不僅是自由的經濟，更是競爭的經濟、公平的經濟。也即，在經濟的運行過程中需要充分運用市場自由競爭機制以有效發揮市場優勢，從而降低成本提高經濟效益。然而，盡管我國現行的行政審批制度經過了多次改革，但其仍然沒有擺脫歧視性、差別化的習慣和傾向。如前所述，行政審批制度以計劃經濟為基礎，其主要作用在于發展、維護高度集中的公有制經濟尤其是國有經濟。在長期的經濟運行中，行政審批制度偏重于保護公有制經濟，而限制甚至是排斥非公有制經濟。質言之，在行政審批制度的作用下，公有經濟尤其是國有經濟在能源、交通等重要經濟領域仍牢牢占據優勢地位，某些領域甚至將非公有經濟完全排除在外。退而言之，即便某些重要經濟領域已經對非公有經濟有所放開，但其放開的程度和空間極其有限。由此而觀之，現行行政審批制度對公有經濟給與特殊保護，仍然沒有擺脫對非公有制經濟歧視性、差別化的習慣和傾向，從而嚴重限制了社會主義市場經濟的發展。

第三，現行行政審批的數量與程序等背離市場經濟的發展要求。

我國現有的競爭審批制度雖然歷經多次改革，但是仍然存在數目過多、程序繁雜的類似弊端。例如廣東省在新的一輪行政審批項目的清理中發現，上一輪審批改革保留下來的只有590項，這次清理共清理出1120項［3］。難怪乎有人會說“行政審批制度改革后，雖然原有的行政審批項目不斷清理，但新的審批項目又不斷增加，行政審批制度改革就像是割韭菜，割了一茬又長一茬”［1］13。就現有的行政審批制度來看，不僅審批項目數量繁多，而且程序異常繁雜。這些都嚴重背離了市場經濟的發展要求，已然成為社會主義市場經濟發展的重大阻礙。

二、行政審批制度改革的誤區

以計劃經濟為基礎的行政審批制度無疑不適應社會主義市場的發展要求，其所存在的弊端也并非短時間所累積。但是，盡管經過了多次改革，為何我國的行政審批制度的頑疾仍然沒有被徹底根除呢？縱觀我國的行政審批制度及其改革的歷程，不難發現行政審批制度改革存在諸多誤區。

第一，我國的行政審批制度改革完全由行政機關主導。

如前所述，我國的行政審批制度是以計劃經濟為基礎而建立的，是否設立行政審批、設立何種審批基本由行政機關自己決定。不僅如此，行政審批制度是否需要改革、如何改革也完全在行政機關的主導下來展開。誠然，行政審批是我國行政機關權力的重要組成部分，更因行政行為具有效率高、適應性強等諸多優點，由行政機關主導開展行政審批制度改革有其現實且重要的理由。但是，由行政機關來主導行政審批制度改革存在法理上的致命缺陷，因而成為影響和制約行政審批制度改革的一個重大因素。眾所周知，行政審批是行政機關權力的重要組成部分。既然如此，在行政審批制度改革中行政機關處于“被改革者”的地位,其所充當的是“運動員”的身份，不能兼任“裁判員”。正因為在既往的行政審批制度改革運動中，改亦或不改、怎么改，完全由行政機關自己說了算，所以才會陷入無法有效管制的怪圈和漩渦。難怪乎有學者指出，行政審批改革其實是一件常態的工作。它關乎市場、社會的活躍度與安定性，關乎各種資源的配置或重新配置，關乎各方利益關系的維系或調整，關乎政府與市場、政府與社會、政府（部門）與政府（部門）之間變動的而非靜態的界限。因此，它應當得到持續的、不間歇的、普遍的關注，不應該只在領導重視下才進行集中治理，并以量化指標的完成與否作為工作業績。但是，30余年的改革歷程卻更多地展現為后者，以至于長期以來存在“行政審批運動化、形式化”的批評［4］21。

第二，我國行政審批制度改革的觀念錯位。

與上點相聯系，正因為行政機關既行使行政審批權又是行政審批改革的主導者，因此行政審批制度改革長期被視為行政機關的“自我革命”。雖然該種“自我革命”觀念的提出確實有其現實的理由，但這并不符合行政審批制度改革的目的，且違背了行政法的基本原則。質言之，我國行政審批制度改革的主導權在于行政機關自身，故諸如是否需要改革、如何改等牽涉行政審批制度改革的問題都由行政機關自身來決定。有鑒于此，行政審批制度改革才被視為是“自我革命”。但是，此種觀念并不合理。眾所周知，行政審批制度往往與“權力”“利益”等緊密聯系在一起。從現代國家經濟運行的基本規律出發，只有在市場經濟確實無法有效發揮調節作用的領域，才需要運用行政審批。例如美國，僅僅在三個領域存在行政審批，其他的都依靠市場調節。正是在此意義上，我們才說“管得越少的政府越是好政府”。尤其是，“依法治國”已然成為我國社會主義建設重要目標的時代背景下，倘若行政機關還固守傳統的權力思維、迷戀于權力的魅力，無疑會造成行政權力的“濫用”與“錯用”。

第三，行政審批制度改革習慣于“運動式”的模式但忽略事后監督。

隨著市場經濟的不斷發展，我國行政審批制度的弊端日益呈現，行政審批制度改革的步伐從未停止。不過，從已經開展的行政審批制度改革來看，都是自上而下的“運動式”改革。所謂“運動式”改革，主要有以下幾個特點：主要依靠上級命令來推行、改革要求與程序遵照上級的規定、一哄而上，等等。其最典型的表現形態即是，在上級行政機關尤其是國務院的命令下，下級行政機關依照規定開展相關領域的改革。在“運動式”的改革模式下，凡是符合條件的行政機關都必須依照文件規定開展相應改革工作，而后將改革的相關材料層層上報。然而，行政審批制度改革所習慣的“運動式改革”并沒有起到應有的效果。從實際情況來看，每次轟轟烈烈的審批制度改革后，很快又有大量的新行政審批出現。也即，雖然改革刪減了大量的行政審批項目，但是每次行政改革過后，新的行政審批又如雨后春筍般的重新冒出，甚至新設立的行政審批比改革之前的行政審批還要多。如此，則造就了一個行政審批制度改革類似“割韭菜”的怪圈和魔咒：越改越多、越改越復雜。

第四，過于注重形式及數量卻忽略了改革的實質效果。

每次行政審批制度改革都是一場自上而下聲勢浩蕩的運動。每次改革活動結束之后，新聞媒體、行政機關無一不宣稱取得了“階段性的”“實質性的”改革成果。從官方、媒體所公布的相關信息來看，改革活動確實刪減了數目可觀審批項目，并且優化了部分行政審批程序。但是，從其后的實際狀況來看，行政審批改革并沒有取得預期的效果。更為重要的是，民眾并沒有切實感受到現實的行政審批改革紅利。如此則給民眾造成一種錯覺：行政審批改來改去，并沒有取得實質的效果反而問題越改越多，如此則會對政府機關的公信力等都會造成重大傷害。一方面，行政審批改革過于注重數字的增減，忽略了數字增減背后的假象。從現實情況來看，審批數量確實減去了很多，但是形式上的數字減砍并不意味著行政審批制度取得了真正的成效。“草率地用某個時段內審批項目減少或西方的數量來確立改革的成績，有意無意地重蹈冒進主義或形式主義之誤區。改革的合法性、合理性、質量和效益，令人疑惑。”［4］21另一方面，即便行政機關花大力氣開展了數次行政審批制度改革，但是人民群眾所密切關心的食品安全、住房、醫療、教育等民生問題并沒有得到有效的改善。尤其是，審批總是伴隨各種類型的收費，數目繁多的行政審批給人民群眾帶來了一種極其惡劣的負面影響。

第五，寄希望于行政審批權限下放。

鑒于多次的行政審批制度改革沒有能夠取得應有的成效，并且又因為現有的行政審批權限多向省部級集中，行政審批的設定及其運用之上又面臨了新的批判。有鑒于此，將行政審批權限逐級下放成為當前行政審批制度改革的重要動向。不僅如此，國務院還設定了具體的權限下放時間表。誠然，在當前的中國，行政審批制度在政府行政行為中占據重要地位的背景下，在短時間內完全取消或許有一定的難度，但是，將審批權限下放僅僅是一時的權宜之計，并沒有觸及到行政審批制度的核心問題和重要癥結，因此，難以取得應有的效果。

三、行政審批制度改革誤區的匡正

市場經濟的迅猛發展對行政審批制度提出了日趨強烈的改革要求，構建與社會主義市場經濟發展相適應的行政審批制度已然成為行政法領域的重要課題。鑒于行政審批制度改革領域所存在的幾點誤區，當前在開展行政審批制度改革的進程中，需要從如下幾個方面來開展改革活動。

第一，更新行政審批制度及其改革的相關理念。

現行行政審批制度之所以存在諸多缺陷，主要在于行政機關對行政審批以及行政審批改革的理念存在錯位。雖然不少行政機關都樹立有“為人民服務”的醒目標語，但是該種理念并沒有體現在行政審批制度的運行及其改革活動中。“服務型政府”的口號雖然提了很多年，但是從行政權力行使的現實情況來看，其并沒有真正落到實處。“門難進、事難辦”仍然是當前不少行政機關在權力行使中所暴露出的重要問題。在不少行政機關工作人員看來，審批就是權力。黨的十八屆四中全會提出了依法治國的重要建設目標，其中第三點“深入推進依法行政、加快建設法治政府”即明確指出，要“建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。有鑒于此，從觀念上應該重新樹立對行政審批制度及其改革的正確認識。既然行政審批制度是計劃經濟的產物，對市場經濟的發展會造成巨大阻礙。那么，在大力發展社會主義市場經濟的時代背景下，行政審批制度應逐漸退出歷史舞臺，僅僅在市場經濟難以有效發揮作用的極少數領域予以保留。退而言之，即便在特定領域予以保留，其目的也是為了彌補社會主義市場經濟發展的缺陷而已，并非將其作為政府權力行使的重要內容和手段。因此，那種“自我革命”的觀念應該予以糾正。

第二，改變純粹由行政機關主導的運動式改革模式。

行政審批屬于行政機關重要的權力范疇。作為行政審批權的設立者與行使者，行政機關不能再作為行政審批制度改革的絕對主導者。行政機關在行政審批制度改革中，處于“運動員”的地位，即不能再充當“裁判員”的角色。鑒于人民代表大會及其常委會是國家權力機關，在今后的行政審批制度改革的推進中，可以試行由人民代表大會及其常委會來主導改革進程。另外，鑒于以往行政審批制度改革所推行的“運動式”改革存在諸多弊端，故在今后的行政審批制度改革進程中，應當有針對性地、有步驟地開展改革活動。尤其是，在各級人民代表大會的會議議程中，應將行政審批制度改革的情況作為政府報告的重要內容來審核。

第三，依靠《行政許可法》等法律規范使行政審批制度走上法治的道路。

當前行政審批制度改革中存在“行政審批”范疇不清的問題，致使行政機關可以隨意曲縮行政審批的范疇，無法對行政審批行為作出有效的規制。或許有見解認為，我國《行政許可法》不是對行政機關的許可行為作出了明確的規定嗎？依據《行政許可法》不是可以對行政審批行為作出有效規范嗎？但是，單純依靠《行政許可法》并不能有效解決上述問題。質言之，《行政許可法》中的行政許可并不完全等同于行政審批。行政審批與行政許可具有何種關系并無定論，但是不可否定的是，行政審批的范疇無疑要大于行政許可。退而言之，即便認為《行政許可法》可以涵蓋所有的行政審批，也難以對行政審批行為予以科學有效的規制。其理由在于，《行政許可法》對“行政許可的事項”及“行政許可的設定”等內容規定得比較粗略，導致難以對現實的行政審批行為予以有效的規制。例如《行政許可法》第十二條對可以設定行政許可的事項作出了規定，但是該規定在行政機關的實際運作中卻非常隨意。不僅如此，“行政許可的審查標準及其規范依據的沖突，不僅表現為實體要件的矛盾，也表現為程序上的‘互為前置’”［5］，等等。因此，如何使行政審批的相關法律規范更完善、更具有規范性也是行政審批制度改革中的一個重要內容。

第四，加強行政審批制度運行及其改革的監督。

為了避免行政審批制度改革重新踏入“剪不斷”“改不少”的怪圈，在新形勢下開展行政審批制度改革必須做好行政審批制度運行及其改革的監督工作。在行政審批制度改革的進程中，必須擯棄忽視監督的傾向，做到加強監督、重視監督。特別是，應以責任制的方式來加強行政審批制度的運行及其改革活動的監督。從應然的角度而言，應由各級人大及其常委會來行使監督權限、履行監督職能。質言之，在行政審批制度的運行中亦或行政審批制度的改革活動中，各級人大及其常委會應加強審查和監督。倘若發現有違法違規行為，應及時作出處理并追究相關人員的法律責任。

第五，行政審批制度改革應注重實質成果。

鑒于以往的行政審批制度改革多注重行政審批項目數量的減少而忽視行政改革的實質性評價，致使行政審批制度改革很難取得根本性的成果，今后的行政審批制度改革必須注重改革的實質性評價。質言之，要改變原先重視數量和形式的傾向，把改革回歸到切實提高行政審批制度的現實機能之上。在行政審批制度的改革中，特別要注重縮小甚至斬斷行政審批的利益空間。法律上有句著名的格言“凡是有利益的地方，就有犯罪”，該句格言鮮明指出了利益對于違法行為的激勵和促進作用。其實，利益不僅對違法犯罪具有觸動作用，對于行政機關及其工作人員的行為導向也具有極其重要的作用。正因為行政審批能夠給行政機關帶來豐厚的利益以及獲取利益的空間，才導致行政機關對行政審批情有獨鐘。因此，在今后的行政審批改革進程中，應該通過多種手段斬斷行政機關依靠審批收費的方法來減少設定行政審批的利益驅動。

結 語

黨的十八屆四中全會報告明確指出，社會主義市場經濟本質上是法治經濟。要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，必須以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度。我國現行的行政審批制度存在諸多與市場經濟發展不相適應的因素，故需要全面認識我國行政審批制度的癥結，尤其是要匡正原先行政審批制度改革中的諸多誤區，通過科學合理的改革措施，以逐步建立其與社會主義市場經濟發展相適應的現代行政審批制度。

[1]王克穩．我國行政審批制度的改革及其法律規制[J]．法學研究,2014(2)：1－19．

[2]國務院召開行政審批制改革工作會[N]．法制日報,2001－10－25．

[3]劉俊．行政審批改革先行先試——廣東放權：忍痛“割自己的肉”[N]．南方周末，2012－09－13．

[4]沈巋．解困行政審批改革的新路徑[J]．法學研究，2014(2)：20-34．

[5]駱梅英．行政許可標準的沖突及其沖突[J]．法學研究，2014(2)：47．