統一城鄉建設用地使用權流轉市場的法律瓶頸與出路
——結合佛山南海土改試點分析

張榮偉

華南師范大學法學院

統一城鄉建設用地使用權流轉市場的法律瓶頸與出路
——結合佛山南海土改試點分析

張榮偉

華南師范大學法學院

城鎮化程度的提高對城鄉建設用地使用權流轉問題提出了挑戰，其中二元化的社會結構是導致城鄉土地建設用地使用權差異化的關鍵癥結，是阻礙鄉村集體建設用地作為生產要素有效流轉的核心問題所在，本文將圍繞城鄉建設用地使用權二元化的問題，結合佛山南海試點經驗分析，特別是其流轉方式、權能拓展、集體表決等方面的經驗，進而提出在土地征收、土地規劃、權能設置、交易規則、監督管理等方面的立法完善建議。

統一城鄉建設用地使用權；集體經營性建設用地使用權入市；佛山南海試點

一、從概念辨析與歷史演變角度看其必要性

（一）建設用地使用權等概念的界定。統一城鄉建設用地使用權流轉市場是指國有建設用地使用權市場和集體建設用地使用權市場在運行機制和管理制度上的統一，具體而言就是國有建設用地使用權和集體建設用地使用權適用同等的交易程序，并共同受土地利用規劃、建設用地年度計劃的約束和統一的低價體系、稅收體系的調控，使兩種建設用地使用權，在同一個土地市場，運用統一的土地交易規則進行交易流轉，使農村集體建設用地使用權與國有建設用地使用權“同地、同價、同權”。

（二）農村集體建設用地政策法律的變化因經濟社會需要而變動。我國農村集體建設用地使用權的政策法律經歷了以下幾個階段的變化：（1）20年代50年代時是農民土地所有權制度，在農民土地私有的前提下自愿成立農業合作社；（2）20世紀50年代中期至70年代末，鄉村土地所有權從農民私有向集體所有轉變。（3）20世紀70年代改革開放之后，集體建設用地政策法律逐漸從嚴到松變化。而到了黨的十八屆三中全會決定，建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權。

二、城鄉建設用地使用權二元化是最大的阻礙

城鄉建設用地使用權二元化問題是阻礙統一流轉市場的關鍵問題，這是計劃經濟的產物。具體體現在城鄉建設用地使用權上包括以下幾個方面的內容：一是權利主體和權利行使主體不同。城市建設用地使用權的權利主體和權利行使主體是多元化的。國家是唯一的出讓方，但受讓方沒有限制。但是集體建設用地的供給方是鄉集體、村集體或者村民小組甚至是所有權歸屬不明確，受讓方只能是本村村民和村企業；二是城鄉建設用地適用權的權能不同。通過出讓獲得的國有建設用地使用權，在受讓人繳納土地出讓金以及相關稅費之后，可以通過轉讓、出租、抵押等權利處分，其權利內容較為完整，流轉方式比較自由。但是集體建設用地使用權不能進入市場交易，不能由市場定價，其進入市場唯一的途徑是由國家進行土地征收，價格不由市場決定。而集體建設用地使用權禁止單獨抵押、以禁止流轉為原則，以允許流轉為例外；三是城鄉建設用地使用權市場交易行為和土地增值收益歸屬主體不同。城市建設用地上的房屋被征收后的補償價格以市場價格為準，但是集體建設用地使用權流轉被長期限制，而且征收補償價格與市場定價無關，多為參考農產值的倍數進行定價；四是市場管理監督模式不同。城市建設用地使用權市場由國土資源部門進行統一管理，具有系統科學的管理模式，但集體建設用地使用權流轉市場實行多頭管理和監督，難免雜亂無章。

三、佛山南海集體經營性建設用地入市的試點情況及啟示

2015年2月25日，全國人大常委會審議《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定(草案)》，其中佛山南海也作為其中的一個重要改革試點。自從成為改革試點以來，佛山南海頒布了《佛山市南海區關于開展農村集體建設用地片區綜合整治的指導意見（征求意見稿）》、等規范性文件，初步形成了從片區整治、農村集體經營性建設用地入市、土地增值收益分配到監督管理等體系化的試點文件。佛山南海的試點改革具有以下幾點特色：一是拓展了農村集體建設用地使用權的權能，具備轉讓、出租、租賃、抵押、作價入股等多種權能。二是借鑒城市建設用地使用權出讓的流轉方式，引入招標、拍賣、掛牌、現場競價出讓等交易方式。三是設立了南海公共資源交易中心、鎮（街道）交易中心作為統一交易場所，同時設立了聯席會議對交易進行初步審核。四是在鄉村土地規劃和進行集體建設用地使用權流轉方面更多地聽取村民的意見。在村（居）集體經濟組織出讓、租賃、作價出資（入股）、轉讓、抵押農村集體經營性建設用地使用權的，須經村（居）集體經濟組織表決同意，并形成正式的書面表決材料。五是通過集體經營性建設用地入市調節金和稅費的征收實現土地發展權益的分配，這是借鑒土地發展權的大膽借鑒。

四、相關制度設計的關鍵點分析

為解決我國關于集體土地所有權主體和看客體不明確、集體土地所有權權能不健全等缺陷，在立法上應該著重解決以下問題，一是明確產權主體，以確定市場交易主體。主要包括大力推進確權登記、賦予農民集體以法人資格、界定集體成員權等方面的內容。二是明確集體土地范圍，以確定市場交易客體范圍。三是改革征地制度，完善集體土地所有權權能。在規劃編制過程中完善程序規則，以保證各方利益的公平并且約束行政機關的自由裁量權。具體包括建立土地規劃的參與制度和信息公開制度。合理的城鄉一體化地價體系建設關系到城鄉建設用地使用權流轉市場的建立。主要包括建立科學的建設用地分級估價體系、設置租金價格規制標準、建立農村集體建設用地最低限價保護制度、建立集體建設用地價格申報制度、建立政府優先購買權制度、建立集體建設用地估價中介機構和強化價格規制的法律責任。收益分配不合理不合法的現象比較普遍，因此完善流轉收益分配制度和相關配套措施，加強監管具有重要意義。具體包括根據集體建設用地權屬關系確定收益分配主體，政府應當以稅收形式間接參與收益分配。改革土地稅費改革，合理厘定稅費，并以成員權為基礎，確定收益分配依據，規定對于建設用地流轉收益分配這種重大事項表決應當經過村名會議或村民代表大會2/3以上通過。

[1]馮瑞琳.《法治視野下統一城鄉建設用地市場研究》，經濟科學出版社2015年版，第34頁.

[2]郭潔.《集體建設用地使用權流轉規劃實施的經濟法調控》，載《法學》2010年第8期.

張榮偉（1993年出生），男，漢族，廣東揭陽。碩士研究生，華南師范大學法學院，民商法學。