生態補償基本理論探析

黃春潮清華大學法學院 北京 100084

生態補償基本理論探析

黃春潮
清華大學法學院 北京 100084

生態補償內涵為生態服務功能付費與生態功能損失補償。在構成要件上，主體為責任承擔方與受償方；客體為自然資源或生態環境的生態價值及作用于其上的行為；范圍是生態服務功能減損的補償費及其他補償內容；標準是損失量與獲益量；資金源于國家財政及私人籌措；方式為實物、智力、政策及項目等補償形式。生態補償與其他相關制度在構成要件上雖有交叉，但存在本質區別，有獨立存在的必要性與正當性。

生態補償；限縮解釋；生態功能付費；生態損失補償

一、生態補償的內涵

生態補償內涵在國內外理論界大致存在兩種理解，一是平等主體間的交易或服務，二是對損害的補償或對損失的補償。

（一）平等主體間的交易或服務

平等主體交易或服務，是指平等主體間通過合同方式出讓和購買生態服務。其特點為交易或服務基于雙方意思自治，而非行政權的管制，雖有“補償”之名，但該“交易或服務”是第一性法律關系，而非造成損害后承擔的補償責任。

國外普遍稱生態補償為生態系統服務付費(Payments for Ecosystem Services，PES)或為環境服務付款計劃，即生態系統服務需求方與生態系統服務提供方基于平等自愿原則，以前者提供價款和后者保證生態系統服務為條件達成的交易。有七個主要原則：自愿，即利益相關者基于意思自治簽訂協議；受益方支付，即生態系統服務受益方是支付價款主體；支付價款的方式為直接付款；額外性，即所支付價款應高于一般資源監管費用，使生態系統服務功能增值；支付價款的條件為對方提供生態系統服務功能；持續性，為確保持續提供生態系統服務，支付價款是不可撤銷的；避免污染物泄漏，因為污染物泄漏導致生態系統服務功能喪失并擴散到其他地區。

（二）對損害的賠償或對損失的補償

對損害的賠償或對損失的補償，是指對環境侵權損害中受害方的賠償或對因保護生態環境而受損方的補償，此為第二性法律關系的生態補償。

學理上，生態補償內涵為環境損害賠償和生態服務功能損失補償、恢復、綜合治理等活動。其內容為對生態環境本身的補償、對保護生態環境行為人間接經濟損失的補償、對具有重大生態價值的環境要素的經費投入等。該說認為生態補償是基于環境污染、生態環境破壞而造成損失的物質、經濟、生態補償或賠償，將補償與賠償、經濟補償與生態補償混為一體，使生態補償與傳統法學賠償、補償難以區分。

（三）小結

上述兩種觀點均存在瑕疵，首先，外國普遍將生態補償界定為平等主體之間的交易、服務關系，是由國外自然資源私有制的制度屬性決定的，而我國自然資源所有權歸國家，自然資源的生態服務功能也非私人所有，導致通過市場手段實現平等主體間生態補償缺乏理論基礎；其次，生態補償是對環境要素和自然資源承載的生態功能的補償，并非對環境要素和自然資源經濟價值的補償，也非基于環境侵權和資源破壞產生的補償或賠償責任。

當前的生態補償概念范圍過廣，涉及法律關系復雜且與其他制度多有重疊，其一，生態補償參與主體多，兼具私主體與公權力機關；其二，生態補償涉及多種法律關系，兼具行政法律關系與民事法律關系；其三，生態補償的功能多樣化，兼具合同關系中的補償功能與國家補助功能；其四，生態補償的法律后果多樣化，兼具第一性法律關系與第二性法律關系。鑒于此，有必要借助法律解釋來闡釋生態補償的含義與內容并揭示生態補償的本質內涵。理論界采擴張解釋或限縮解釋來揭示生態補償內涵，二者出發點皆為明晰并貫徹立法意圖，反映社會需求，[6]286=287但路徑相反，前者是指法條字面含義過于狹窄時，對法條作寬于其字面含義的解釋，后者是指法條字面含義過于寬泛時，對法條作窄于其字面含義的解釋。在對生態補償本質內涵進行界定時，二者的立場存在分歧。限縮解釋說認為，生態補償僅指生態功能價值補償，不包含經濟價值補償；反之，擴張解釋說認為，生態補償是一種融經濟價值、生態價值于一體的補償。

筆者認為采限縮解釋說界定生態補償內涵符合法律解釋的原則、標準及目的。其一，符合妥當地進行價值判斷原則、法的安定性與妥當性原則，生態補償所追求的是生態價值，而非經濟價值，不涉及現行法調整的經濟價值，不對現行法進行重復性規定，符合法的安定性與妥當性原則；擴張解釋說吸納了現行法的有關規定，使我國法律規范出現重復性規定，嚴重破壞法的安定性與妥當性，同時也浪費立法資源。其二，限縮解釋說符合忠于法條字面含義的標準。生態補償的“生態”一詞，界定為生態功能，符合一般人理解的法律字面含義，界定為“生態功能+經濟價值”則超出一般人的理解和接受范圍。其三，符合法律解釋的目的，顯然，生態補償的立法目是調整生態服務功能價值，使生態價值得以恢復和保全，而不調整經濟價值，擴張解釋說將經濟價值作為生態補償的調整范圍不可取。

綜上所述，采限縮解釋說界定生態補償內涵具有多重優越性，采擴張解釋說則會與上述原則、標準及目標背道而馳，因此筆者贊同限縮解釋說。從國內外理論和實踐來看，生態補償應當包括兩種主要的類型，一是“生態服務付費”（Payment for Ecological Services），即通過向特定主體付費的方式來補償其所有的環境要素或自然資源提供的生態服務；二是“生態損失補償”（Compensation for Ecological Loss），即通過減緩銀行（Mitigation Banking）或替代費（In-lieu fee）等方式對生態功能及主體因維持生態功能而產生的損失進行補償。

二、生態補償的構成要件

生態補償的構成要件是生態補償的本體，總體來看，生態補償的構成要件包括生態補償的主體、客體、對象、范圍、標準、資金及方式，這些構成要件是從形式或功能上區分生態補償制度與其他相關制度的重要依據。

（一）生態補償主體

生態補償主體一般包括批準主體、責任承擔主體、監督主體以及受償主體。其中責任承擔主體與受償主體是生態補償法律關系的核心主體，需重點分析。

生態補償的責任承擔主體，是指依法享有生態補償權利能力或承擔生態補償職責的國家、法人、其他組織及自然人。主要包括以下幾類：一是國家，生態系統屬于公共物品，在其外部性難以內部化的情況下，國家作為公共利益的代表，應當基于國家安全和國家利益考量，提供政策和財政支持。二是法人與其他組織，一方面，生態環境保護者生產生態產品耗費的成本，受益的法人與其他組織應予以補償，另一方面，法人與其他組織開發利用生態資源及污染破壞生態環境導致生態功能損失或生態價值喪失的，須作出相應補償。三是自然人，生態保護區的自然人受益于當地生態效益，其作為責任承擔主體符合“誰受益、誰補償”原則。

生態補償的受償主體即生態補償的受益方。包括為保護生態系統做出貢獻者和因保護生態系統而受損者。前者是指為生態系統提供服務、生態產品或參與生態環境建設、綠色環保技術使用而獲得的補償，后者是指財產位于受特殊保護的生態功能區導致其生產生活受到限制或其他特別損失而獲得的補償，二者都包含相關的國家、法人、其他組織及自然人。生態環境的公共物品屬性導致市場失靈現象，前者無法通過市場機制而須通過生態補償維護其正當利益；后者保護生態環境，犧牲個人利益以實現公共利益，由此產生的成本應獲補償。

筆者認為，在限縮解釋語境下，生態補償責任承擔主體應限定為造成生態價值損失的責任人，不包括非經濟價值補償及侵權損害賠償等侵權主體。生態補償的責任承擔主體包括國家、法人、其他組織與自然人，在我國自然資源國有的制度模式下，國家是最重要的主體，法人、其他組織與自然人僅起補充作用，但隨著時代發展及市民社會的興起，社會與個人的作用會越來越大。因經濟價值補償及侵權損害賠償等非生態價值損失的受害主體已由關制度保護，受償主體僅限于因生態價值損失而獲得補償的權利人。

（二）生態補償客體

生態補償客體是指生態補償主體權利義務所指向的對象，分為以下兩類：一是物，包括自然資源與生態環境；二是行為，即生態補償主體保護生態環境或自然資源的行為。

生態補償是指生態服務功能付費或生態功能損失補償，其客體中的物是指自然資源或生態環境的生態價值部分，行為是指保護生態服務功能的行為，包括受償主體主動實施保護生態服務功能的作為及為了不損害生態服務系統功能的不作為，此外應包括責任承擔主體的補償行為。

（三）生態補償范圍

有學者認為，生態補償范圍是指對因生態環境與自然資源的保護、恢復及研究等形成的補償行為的總稱。包括維護生態環境費用、機會成本損失費用、合法使用生態資源費用、合同約定補償費用、研究推廣費用、獎勵使用綠色節能產品費用及其他費用。在限縮解釋語境下，生態補償范圍包括為獲取生態服務功能而進行的對待給付，以及對于生態功能損失進行恢復所需費用或其他支付手段。簡言之，生態補償范圍是生態服務功能減損后對責任承擔主體與受償主體進行利益平衡而產生的補償費用及其他補償形式。

（四）生態補償標準

一般補償作為受益方與損失方利益衡平的一種機制，其標準通常為獲益量與損失量，原則上應以后者為基準，輔以前者作為參考。受多方因素影響，補償標準出現低于、等于或高于損失量的不同情形。生態補償標準的確定較一般補償標準困難，其一，生態價值不同于直接經濟損失,大多體現為間接經濟損失；其二，受益方所獲利益具有非物質性，不能直接經濟量化；其三，損失方與受益方可能存在重合；其四，受益方的支付能力及支付意愿不足。

現行生態補償標準的確定方式有核算法與協商法。核算法是以生態環境治理成本和生態環境損失評估作為確定補償標準的方式，包括對獲益量與損失量進行核算。實踐中，前者因估值過大而難以作為補償依據，后者將生態環境保護直接成本及機會成本的估值作為補償依據，因其既能對損失方繼續保護生態環境起激勵作用，又能為受益方繼續享有生態服務功能而被廣泛認可。協商法是指平等主體就補償范圍及數額進行協商以確定補償標準的方法。實踐中，國外因存在生態系統服務付費的補償模式，協商法得到廣泛適用，而我國現行法對協商法沒有明確規定。

生態補償標準本質為生態服務功能價值衡量標準，與經濟補償相比，其具體額度難以量化，可以采損失量為主，獲益量為輔作為衡量補償標準的依據。對于生補償標準的幅度，有學者主張采適當補償標準，即補償標準與損失量相當，也有學者認為應高于損失量，以達到利益驅動效應。筆者認為，生態補償作為一種利益衡量的補償模式，應以平衡受益方與損失方的利益為原則，不能因偏袒一方而損害公平正義，即應采適當補償標準。核算法與協商法作為確定補償標準的方法，在國內外認可度不一，其中核算法采以生態服務功能提供者喪失利益為核算內容，更客觀且容易被接受，從而對損失方予以更直接、充分的補償，受益方也能繼續享有生態服務功能，平衡雙方利益，是生態補償標準較好的界定方式。

（五）生態補償資金

資金來源。有學者認為，生態補償資金來源于責任承擔主體自籌或國家財政收入，前者適用于平等主體間的生態補償，后者適用于國家生態補償。筆者認為，生態補償主體包括國家、法人、其他組織與自然人，因此生態補償的經費也應來源于國家財政收入及私人籌措，其中前者是主要來源。當前我國生態補償的落實主要采自上而下的方式，由國家主導，社會和個人補充。雖然我國NGO及私主體補償的形式尚不發達，僅起輔助性作用，但隨著時代發展以及市民社會的興起，后者的地位越來越高，作用也越來越大。

資金使用方式。有學者認為，生態補償資金使用方式是指生態補償責任承擔主體將給予受償主體的資金轉化為貨幣、實物、智力、政策及項目等補償形式，是生態服務功能價值的實現形式。其中貨幣補償與實物補償具有直接、高效的長處，智力補償、政策性補償及項目補償周期緩慢，但能給損失方提供持續利益，而不局限于補償本身。按資金來源不同分為政府補償方式和市場補償方式，前者為國家主導下的補償方式，后者是平等主體交易模式下的補償方式，包括私人交易、市場交易等形式。筆者認為，生態補償方式是實現生態補償目的的重要手段，最直接的補償方式是貨幣補償，隨著時代發展、生態功能恢復方式的改進及人們需求的差異，補償的方式日漸多元化，不局限于貨幣補償，而逐漸呈現出實物補償、智力補償、政策性補償及項目補償等補償方式，豐富了生態補償的實現形式，也使責任承擔主體與受償主體可通過自由協商選擇更合適的補償方式，確保生態補償能夠實現效益最大化。

三、生態補償制度與相關制度的辨析

生態補償制度要成為一項新興法律制度，需具備立法必要性、正當性。依照節約立法資源、避免法律沖突的法律原則，如無必要不增加新制度，只有現行制度不能涵攝新的法律關系時，才有必要建立新制度。我國現行制度——土地征收補償制度、環境侵權損害填補制度、自然保護區生態補償制度、資源稅制度和自然保護區管理經費制度等，分別在各自領域發揮著補償、賠償、稅收等作用，這些現行制度能否發揮調整生態補償法律關系的功能，有待系統分析。

（一）生態補償制度與土地征收補償制度的區別

土地征收補償制度是協調、平衡和解決土地征收中權利沖突的一項重要法律制度，我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定了土地征收補償制度。通過對比生態補償制度與土地征收補償制度之間在制度要素上的差異，可以對二者進行區分。

補償主體的區別。在土地征收補償法律關系中的補償主體包括權利主體與義務主體。如耕地補償中，權利主體為農村集體經濟組織及其村民，義務主體為國家。農村集體經濟組織及其村民是原土地的所有權或使用權主體，因此是土地征收補償的權利主體；國家作為土地征收的唯一主體，自然也是土地征收補償的唯一義務主體。而生態補償的受償主體與責任承擔主體皆呈多元化趨勢，其受償主體與土地征收補償權利主體不同，包括所有生態保護貢獻者或損失者，而不限于農村集體經濟組織及其村民，其責任承擔主體除國家外，還包括法人、其他組織及自然人。

補償范圍的區別。土地征收補償范圍狹窄而明確，僅限于與被征收土地直接經濟損失，如耕地補償包括土地補償、安置補償、地上附著物及青苗補償，不包含任何間接經濟損失及其延伸的附帶損失補償。而生態補償范圍是前述七類費用，顯然，生態補償范圍比土地征收補償范圍廣。

補償標準的區別。土地征收包括耕地征收及大中型水利、水電工程建設征收，前者補償標準包括人口、年限、面積與產值，但其內部的標準也存在差異，如土地補償費采年限標準，安置補償費采農業人口數、面積與產值標準，地上的附著物和青苗、城市郊區的菜的補償標準與以上兩者類似，具體由特定機關規定。后者由于涉及移民問題，需單獨立法確定補償標準，即由國務院另行規定。土地征收補償標準比較零散，有法律直接規定的,也有授權特定機關規定的。總體而言，土地征收補償的標準包括人口、年限、面積與產值以及特定機關另行規定的其他標準。生態補償標準是基于核算法與協商法確定的標準，二者存在本質性的區別，前者更明確、具體，后者則更抽象；前者公權力色彩更濃厚，后者體現一定程度的意思自治。

補償方式的區別。土地征收補償方式原則上為貨幣補償，但不排除其他補償方式，例如解決剩余勞動力就業問題、安置補償等。生態補償方式包括貨幣補償等五類補償方式。二者有一定交叉，但存在本質區別，前者側重于解決生存問題，后者則側重于解決一般生活問題。

生態補償制度與傳統的土地征收補償制度十分相似，但二者存在本質區別，前者的目標是避免生態服務功能損失或維持生態服務功能，后者的目標是補償土地所有權人或使用權人的經濟利益。傳統的土地征收補償制度不能替代生態補償制度。

（二）生態補償制度與環境侵權損害填補制度的區別

環境侵權損害填補制度是指環境損害侵權人及相關主體基于侵權行為人造成環境損害而對受損環境及受害人承擔填補責任的制度。環境侵權損害填補制度與生態補償制度存在很多相似之處，實踐中極易混淆，有必要對二者進行區分。

補償主體的區別。環境損害填補制度主體包括個人與社會。這是由現行民法侵權行為理論和制度的“責任個別化+責任社會化”混合原則決定的。首先，傳統民法侵權行為理論和制度的責任個別化原則（自己責任），要求侵權人對所造成的環境侵權損害進行填補，即個人是損害填補制度主體。其次，現代民法侵權行為理論和制度的責任社會化原則，要求社會承擔環境損害填補責任，分擔侵權人環境損害填補責任，達到損失分配、損失分散的效果，即社會也是環境侵權損害填補制度主體。總之，環境侵權損害填補制度主體為侵權人與社會組成的私法主體，而生態補償制度主體除私法主體外，還包括作為公法主體的國家。

補償范圍的區別。環境侵權損害填補制度填補范圍包括受害人的所人格權、財產權或環境權益，其范圍較抽象籠統，而生態補償制度范圍更具體，主要包括前述七類費用。環境侵權損害填補制度的填補范圍包括受害人合法權益及受損害的生態環境利益，側重于前者；而生態補償范圍重點保護生態環境利益，同時對損失方、受益方進行利益平衡。

補償方式的區別。環境侵權損害填補方式主要體現為其下位制度的實施，這些下位制度包括財務擔保制度、責任保險制度及行政補償制度等。而生態補償制度包括貨幣補償等五類補償方式。環境侵權損害填補方式是制度化的方式，體現了民法侵權行為理論及制度“責任個別化+責任社會化”的混合原則，而生態補償方式尚未制度化，僅為具體的、操作性更強的補償方式，也不存在責任社會化原則下的補償方式，未運用現代民法侵權理論及制度的混合原則。

生態補償制度與環境侵權損害填補制度存在根本區別，環境侵權損害填補制度側重于調整第二性法律關系，其對象具有法律上的可追責性，需運用相應的歸責原則，從本質上來說，其保護的是原本就由法律確認和保護的權利或利益。而生態補償制度則是避免生態服務功能損失或維持生態服務功能，其對象不具有法律上的可追責性，不是運用歸責原則來確定補償范圍與標準，其目標是將現行制度未確認和保護的利益與價值納入新興法律制度調整范圍。

（三）生態補償制度與資源稅制度的區別

資源稅是指對應稅礦產品或鹽的級差收入征收的稅種，其目的是調節因礦產品及鹽的開發條件差異所形成的級差收入。我國《礦產資源法》及其實施細則、《資源稅暫行條例》及《鹽業管理條例》等均規定了資源稅制度或資源補償費制度，資源稅費制度與生態補償制度之間雖區別較大，但為了對二者進行界分，仍需作簡要分析。

范圍、對象與標準的區別。資源稅征收范圍窄而明確，現行法僅規定礦產品和鹽，而生態補償制度范圍更廣，包括前述七項費用，此外，資源稅征收范圍包括資源銷售環節資源稅及資源使用環節資源稅，而生態補償范圍包括生態環境建設過程中與生態服務功能存續過程中的損失補償。資源稅費征收對象為應稅礦產品或鹽的開發者、生產者及銷售者，而生態補償的受償主體為因生態服務功能價值的損失而獲得補償的權利人。資源稅費征收標準為開采、生產及銷售數量，而生態補償標準的確定方式為核算法與協商法。

生態補償制度與資源稅費制度存在根本區別，資源稅是國家財政收入來源之一，屬于國有性質，其目的是調節級差收入，不以避免生態服務功能損失或維持生態服務功能為目的，與生態補償制度不同。生態補償制度將資源稅費制度未確認和未保護的利益與價值納入新興法律制度保護范圍，具備獨立存在的意義與價值。

（四）生態補償制度與自然保護區管理經費制度的區別

自然保護區管理經費屬于財政專項資金的分支，一般要求單獨核算及專款專用。自然保護區管理經費來源于國家財政收入，主要用于維護自然保護區日常管理與運行，包括管理人員薪酬、基礎設施建設等支出。

生態補償制度與自然保護區管理經費制度存在根本區別，自然保護區管理經費本質上是一種財政專項資金，其根本目標是維護自然保護區的日常管理與運行，而非避免生態服務功能損失或維持生態服務功能。生態補償制度目的則是避免生態服務功能損失或維持生態服務功能，經費的來源也不限于財政專項經費，而包括私人籌措等。自然保護區管理經費制度不能取代生態補償的資金制度。

（五）總結

綜上所述，生態補償制度是維持自然要素或生態系統生態功能運行，補償生態效應損失的特殊補償制度，本質是調整生態服務功能價值的制度，而不是對相關主體經濟利益損失的補償制度。而土地征收補償制度等相關制度僅調整某些環境要素及自然資源損失、損害的經濟價值，對生態服務功能價值的調整無能為力。因此，生態補償制度有獨立存在的必要性與正當性。

四、結語

生態補償包括生態服務功能付費及生態功能損失補償兩種模式，生態補償本質目的是調整生態服務功能價值。基于我國自然資源國有屬性，生態補償內涵更多體現為公法意義上的補償，私法意義上的補償雖初現端倪，但有賴于不斷發展的市民社會的促進。生態補償的構成要件是生態補償的本體，其他相關制度在構成要件上與生態補償有本質區別，因為它們都不能調整生態服務功能價值。隨著生態服務功能價值日漸重要，生態補償亟需制度化。

[1]The Katoomba Group, and UNEP, Payments for Ecosystem Services Getting Started: A Primer, Forest Trends, 2008.

[2]UR S, Payments for Ecosystem Services: A Best Practice Guide, 6-8 Greencoat Place London SW1P 1PL, 2013.

[3]Emily Fripp, Payments for Ecosystem Services (PES), A practical guide to assessing the feasibility of PES projects, 2014.

[4]Vikram Jhawar, Understanding The Basics Of Mitigation Banking By(2015), available at http://www.investopedia.com/articles/dictionary/031615/ understanding-basics-mitigation-banking.asp.

[5]呂忠梅.《超越與保守——可持續發展視野下的環境法創新》，法律出版社2003年版.

[6]張文顯主編.《法理學》(第三版),法律出版社2007年版.

[7]王明遠.《環境侵權救濟法律制度》,中國法制出版社2001年版.

[8]曹明德.《對建立生態補償法律機制的再思考》.《中國地質大學學報》（社會科學版）2010年第9期.

[9]張建偉.《生態補償制度構建的若干法律問題研究》.《甘肅政法學院學報》2006年第5期.

[10]陳兆開.《我國濕地生態補償問題研究》.《生態經濟》,2009年第5期.

[11]史玉成.《生態補償的理論蘊涵與制度安排》.《法學家》,2008年第4期.

[12]王興運.《土地征收補償制度研究》.《中國法學》2005年第3期.

黃春潮（1990-），男，廣西欽州人，清華大學法學院2015級碩士研究生。