我國農村低保制度建設中政府責任的缺失與完善

何　靜西北師范大學　甘肅蘭州　730070

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我國農村低保制度建設中政府責任的缺失與完善

何靜
西北師范大學甘肅蘭州730070

【摘要】農村低保制度建設是政府的一項法定責任，是全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的內在要求。當前，農村低保制度已在全國范圍內普遍建立，但仍存在法制建設滯后、政府間分擔機制未理順、社會參與渠道不暢通和配套措施不完善等問題，需要政府切實承擔起主體責任，采取有效措施逐步完善。

【關鍵詞】農村低保制度；政府責任；完善對策

新中國的農村低保制度是在貧困群眾臨時救助的基礎上發展起來的，是指政府為生活在法定最低收入水平之下的社會成員提供一定的現金資助，以保證其基本生活所需的社會救助制度。盡管社會保險為社會安全設置了一道防線，但仍有一部分社會成員因保障不足而生活困難，尤其是在我國廣大農村缺乏社會保險的情況下，若無低保及其他社會救助，便會有相當一部分人的生活處于貧困境地。因此，低保制度也就成了社會保障極其重要的或者說是最后一道安全防線。不僅對于解決貧困人口的基本生活至關重要，而且對全面建設小康社會意義重大。

一、農村低保制度建設是政府的一項法定責任

在我國，被社會俗稱的“低?！?，是在我國國有企業改革、調整產業結構的背景下，隨著農村和城鄉貧困人口的增加，對社會救濟制度進行改革的產物。它是國家和社會為那些生活在最低生活保障線下的社會成員所提供的、僅限于滿足最低生活需要的一種社會救助制度。毫無疑問，低保是我國現行的社會保障體系的組成部分，是當今社會救助的基礎。建立和完善農村低保制度，不僅是解決“三農問題”和維護農村社會穩定的需要，而且是維護農村貧困人口基本生存權利的需要，更是健全我國社會保障體系的需要。更進一步講，農村低保制度的建設和完善是全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的內在要求。

縱觀世界各國社會保障立法，無不將社會保障視為國家的責任，政府是構建社會保障制度的主體。我國憲法規定：中華人民共和國公民在年老、疾病和喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利，包括為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。因此，從法律出發，我國政府對保障公民的最低生存權具有法定責任。作為一種解決貧困問題的補救機制，低保制度的建設主體也應是政府，這也是為實行這項制度的大多數國家所確認無疑的。低保制度作為社會保障制度基石、處于社會保障系統的最底層的社會救助制度，面對的是瀕臨生存邊緣、陷入生存危機的社會弱勢群體，為了維護社會公平，政府在社會救助的履行中理應承擔全部責任。

二、農村低保制度建設中政府責任缺失的表現

（一）農村低保法制化建設滯后

社會保障制度作為一種公共產品，其建立和完善必須依靠國家法律法規的支持。目前，農村低保制度還缺乏與城市低保制度同等級別的法律規范。關于農村低保仍然沒有全國統一的立法，沒有一部完整的規范救助對象、救助內容、救助標準、經費來源等內容的法律，各地政府表現出“各自為政”的做法，各地分散的規定不利于農村低保制度在全國統一建立。法律規范的缺乏已不能適應新形勢下農村低保制度建設的需要，造成救助對象確定不合理、標準高低不一、經費分配不公等問題，個別地方甚至產生資金挪用和流失等嚴重違規現象，嚴重阻礙農村低保制度的順利實施。

（二）政府間分擔機制未理順

社會救助是政府的根本職責，低保更是政府的直接責任，資金來自國家財政預算。在實踐中，由于我國缺乏規范的社會保障預算，中央政府和地方政府的分擔機制未理順，社會救助資金使用缺乏信息披露和社會監督制度；此外，對貧困地區缺乏一致的評估手段，由此導致了地區間救助預算缺乏科學依據，甚至出現貧富倒掛現象。經濟發達的地區貧困人口數量較少，保障面較寬，保障水平也比較高；而經濟欠發達的地區貧困人口數量較多，保障范圍反而偏窄，保障水平低，影響了低?！岸档住北Ｕ瞎δ艿某浞职l揮。

（三）社會參與渠道不暢通

目前農村低保只有政府特別是民政部門在孤軍奮戰，雖然村委會或農村社區承擔了其中的部分工作，但并沒有改變這一局面。社會參與渠道不暢通主要體現在以下幾方面：一是各類救助資源沒有得到有效的整合利用。二是容易產生社會排斥。困難人群喪失參與經濟和社會活動的機會，長期與社會主流割裂或脫離，造成困難群體社會價值與責任感的下降，甚至可能造成貧困問題惡化、生存條件受到威脅、心理失衡導致做出反社會行為、危及社會穩定等非常嚴重的后果。三是低保對象的服務訴求反饋慢，導致困難群體滋生社會不滿情緒。

（四）與低保相關的配套措施不完善

實踐證明：要保證低保制度的實施，必須有切實可行的相關配套措施與之銜接，只有這樣才能保障低保家庭、低保人員看到脫貧的希望，找到脫貧的路徑，促使享受低保待遇的人員和家庭盡快擺脫貧困，實現這一制度的最高目標。目前，我國大部分農村地區缺乏低保以外的教育、醫療、就業等救助，缺乏這些方而的制度和優惠鼓勵政策的銜接，農村居民因病返貧、因教育返貧、因失業返貧現象嚴重。如果長時期缺少相關配套制度和措施，低保制度只能解決貧困農民維持最基本生活的一時之需，農村社會救助體系殘缺不全，會拖累農村低保制度以及整個社會救助制度的可持續發展。

三、完善農村低保制度建設中政府責任的對策

社會保障制度的確立在本質上并非是政府履行已有的承諾，而是一項確保每個國民均能夠免除生存危機的舉措，政府有責任和義務根據國家財力和社會發展水平來推進包括農村社會在內的社會保障制度建設，而絕不能將應盡的責任視為可推卸的“包袱”，因為保障民生是政府的應然責任，也是政府賴于生存的基礎。

（一）加強法制建設，完善農村社會保障制度框架

加強最低生活保障制度的法制建設，實現法制化、規范化管理，是保證農村低保工作順利開展的首要條件。目前，應盡快出臺相關法律法規，從根本上保證農村低保制度的權威性和連續性，使最低生活保障工作步入有法可依的法制化軌道。具體來說，中央政府要加快立法步伐，盡快頒布《全國農村居民最低生活保障條例》，明確建立農村低保制度的基本原則，規范國家的責任和義務，規定農村低保工作的組織機構與人員編制、保障對象、保障標準、申請與審核程序、資金籌措與管理等相關內容，保證農村低保工作有序開展。從長期看，應當通過相關立法明確貧困公民獲得救助的基本權利，實現農村低保工作的法制化。

（二）界定各級政府責任，確保低保制度有效運行

農村低保制度采取的是分割式管理，即由中央制定政策，地方政府負責資源投入和具體實施，中央對財政困難地方給予適當補助，導致中央監管難度很大，地方各級政府存在著對中央政策選擇性執行、在資源投入方面搭便車等機會主義問題。因此，要按照財權和事權相統一的原則，科學劃分和合理界定中央與地方政府在農村低保中的責任范圍，實現兩者的合理分工和有效銜接。首先，明確各級政府設計國家低保政策執行方案的責任；其次，合理劃分各級政府的低保預算責任；最后，明確劃定各級政府在組織實施和監督管理責任。

（三）積極培育社會組織，拓寬社會參與渠道

社會組織具有較強的公眾參與性，同時，大量社會組織以困難群體或邊緣群體為服務對象，能夠很好地彌補政府缺位，增加社會福利服務供給，促進社會公平和諧。在農村，農民合作經濟組織或農村專業經濟協會，對促進和提高困難居民的自我發展能力具有獨特的功能和作用。該組織能夠動員和聚集隱含在農村中的人力資本和經濟資本，通過內部分工實現規?；洜I和管理，根據不同村民的具體情況進行合理分工，激發困難群眾參加生產、擺脫貧困的積極性、能動性，逐步形成農民互助、互救、共同致富的網絡，完善農村社會救助平臺。政府需要對吸納困難群眾就業的農村專業經濟協會等合作組織，給予政策扶持和信息支持，幫助其發展壯大，增加經濟和社會效益。

（四）完善農村社會保障體系，加強各項措施的配套銜接

農村低保制度是農村社會保障體系的重要組成部分，是農村社會保障的最后一道防線。因此，建立和完善農村低保制度應置于農村社會保障這個大的制度背景下，將制度體系內的各項措施統籌考慮，加強體系內部的銜接。對于農村低保制度建設，目前，應著重加強其與教育救助、醫療救助、住房救助、就業救助及其他社會救助的配套銜接。如對已享受“低保”但生活仍較困難的村民，可對其子女教育、醫療等費用實行減免，解決他們的住房問題；在低保制度實施過程中將“保生活”與“促就業”相結合，為農村困難群眾免費提供技能培訓和就業指導，提高其就業能力，增加其收入來源；進一步推進農村合作醫療制度和養老保險制度建設，不斷完善農村社會保障體系，提高農村居民的生活水平，減少貧困人口，降低農村低保制度的運行成本，促進農村乃至整體經濟的發展。

參考文獻

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作者簡介

何靜（1992—），女，漢族，甘肅文縣人，西北師范大學社會發展與公共管理學院碩士研究生，研究方向：地方政府治理。