突發事件應對中的黨政互動模式
——基于角色難題與解決路徑的探討

梁燕華

云和縣人民政府經濟合作交流辦公室 323600

突發事件應對中的黨政互動模式
——基于角色難題與解決路徑的探討

梁燕華

云和縣人民政府經濟合作交流辦公室 323600

當一些重大事件突然發生時，有可能會超出政府的應對能力，這時候就需要執政黨進行決策主導，科學合理的協調資源并進行動員。不過，執政黨的機關在應對突發事件中的管理活動缺少相應的法律依據，使得自身的風險及責任大大增加，且對于公共應急法制在一定程度上打亂了其制度設計。所以，執政黨機關在突發事件的應對中要控制好對具體事務的介入程度，以相對超脫的身份來處理突發事件應對的活動，發揮有利影響。

突發事件；應對；黨政互動；角色難題；解決路徑

一、前言

在我國突發事件的應對中，黨政關系是一個比較復雜卻又不得不解決的問題，這個問題主要體現在一些比較重大的突發事件中比如汶川地震、南方大雪災等。在這些比較重大的災害中，單單依靠政府的能力及其所掌握的力量是無法應對的，需要用到執政黨強大的動員能力，對其資源進行合理協調，同時結合武裝力量的支持，才得以成功應對這些巨災事件。不過，執政黨不是可以直接行使國家公權的法律所規定的主體，但其在應對重大突發事件中又有著積極的作用，所以，對于協調和整合黨、政之間的互動關系顯得尤為重要。

二、在突發事件的應對中黨政關系的現狀

共產黨既是我國的領導黨，又是我國的執政黨，在社會生活以及國家政權中處于領導地位。在應對一些重大的突發事件時，執政黨機關會介入相關事務的管理中。首先，當重大突發事件發生時，對于應急決策過程的主持通常是由執政黨來進行的，也就是說在一些非常規的突發事件中，有很多應急決策均是由執政黨機關所進行的，如SARS危機、汶川地震等這些重大突發事件里，其總體決策的部署形式都是以召開中共中央政治局常委會會議或者是中共中央政治局會議來進行的，而具體的應急指揮則由執政黨所決定成立的應急指揮部實施；其次，在突發事件的應對中，執政黨機關要實施動員以及宣傳，這是其要承擔和履行的一項傳統職能，執政黨的動員能力在很大程度上比政府的要強大很多，在經歷過的應對重大突發事件的實踐經驗中，社會動員所倚重的并非行政部門，而更多的是執政黨系統，可以說黨的基層組織模式就相當于動員型的組織模式，而其執政能力的某部分也就是社會動員能力；再次，在突發事件的應對中，地方黨委可替代政府進行直接領導，在重大突發事件所帶來的強大壓力之下，地方黨委進行接管危機的應對工作，有效展現出負責任的態度，有利于回應社會各界的期望；最后，在突發事件的應對中，執政黨主導著官員問責，通過問責制對于民意的回應，可以體現出公共精神：官員既可以被選擇又可以被更換，還可以為公眾有效提供宣泄情緒的途徑，有利于緩和政府因為民意指責所帶來的重大壓力，通過官員問責，可以為社會民眾提供一個批評政府、表達不滿、參與社會管理的良好渠道，對于社會的呼聲也可以讓政府做出積極回應，增強社會民眾對政府合法性的信任感。

三、在突發事件應對中執政黨機關的角色難題

在我國，執政黨是整個公共應急體系的核心，執政黨可以有效整合社會各界以及黨、政、軍的力量，齊心應對突發事件，有效體現出公共應急體系的強大優勢。執政黨在突發事件應對中是一個比較活躍的角色，不僅對重要的政治決策進行主持，還參與微觀的應急指揮及管理特定事項，有時候還替代政府接管突發事件的應急工作，成為“第一責任人”。不過在突發事件應對中執政黨過于直接的介入，導致出現了很多的角色難題。第一，執政黨機關直接行使國家公權力缺少法律依據，在我國公共應急的法制體系當中，規定由各級政府及其相關部門來負責突發事件應對，而對于執政黨，除了一些法律給予規定黨組織的作用及地位之外，其他法律均無關于黨組織或其成員的明確規定，也沒有賦予執政黨機關參與或管理公共事務的權利、職責，導致其在管理公共應急中的一些行為缺少法律依據；第二，執政黨機關在公共危機管理中，處于的第一線的位置使得自身的風險與責任大大的增強，行使權利的過程中總是伴隨著風險和責任，行使權利的同時也要承擔責任，這也是民主政治的最基本精神，突發事件應對屬于情況比較復雜的管理，在決策的執行中會出現各種各樣的問題如資源缺失、時間緊迫以及世態多變等，在這個過程中如果出現不當、失誤或者是違法等不良行為，所承擔的風險要比常態決策高得多，決策者要承擔很大的責任和壓力，執政黨機關替代政府介入突發事件應急管理中，其中的風險和壓力自然也就轉移到執政黨機關身上了；第三，執政黨機關在突發事件應對中的具體事務，對于公共應急法制來說在一定程度上打亂了其制度設計，在我國的公共應急法制體系中，指明應對突發事件的主體與核心是政府，而執政黨對突發事件應對的介入在一定程度上打破了公共應急法制體系的框架，有可能會引發系列的法律問題。

四、突發事件應對中構建良好的黨政互動模式

要構建良好的黨政互動模式，就要在突發事件應對中重新定位執政黨的角色，在突發事件的應對中要控制好其對具體事務的介入程度，退出具體事務的管理，以相對超脫的身份在應對突發事件的活動中發揮有利影響。具體來說，要權衡好這些關系：第一，政治和行政，大部分突發事件應對不會關系到政治過程，政府要做的只是根據法律的規定，對具體事件進行裁量就可以應對了，而一些重大的突發事件，因為比較復雜，不是政府直接執行法律就能應對的，所以在其應對決策中要假如政府的決斷，有效發揮執政黨機關的主導作用，不過做出決策后，其行政過程應該交由政府負責，執政黨機關不適合繼續介入；第二，抽象與具象，對于突發事件應對的行政過程，執政機關不直接介入并不代表其在整個事件中消失，執政黨有著政府所不具備的宣傳和動員能力，當突發事件應對中政府的能力不足以應對時，執政黨應該公開發表對突發事件的判斷和危機及其應對主張，讓社會各階層響應動員和號召，喚起社會戰勝危機的信心和參與熱情，也就是扮演一個比較抽象的政治領導者的角色，而不是具體行動者；第三，直接和間接，我國的政治框架為“黨委決策、政府負責”，這個原則為執政黨機關提供了一個有效的責任和風險的緩沖點，對于事實權威以及法律權威的關系也有了一個良好的協調，所以，在突發事件應對中，體現執政黨的領導地位時應該處在間接的思路上，通過政府進行直接施政。在突發事件應對中，執政黨機關要以相對超脫的身份來扮演號召者、領導者以及督促者的角色，避免過多的直接介入其具體事務的應對。這樣既有利于增強政治的彈性，又有利于提高執政黨的積極影響和形象。

五、結束語

當有一些嚴重的突發事件來臨時，以政府的能力不足以應對，執政黨機關在這時候應當發揮其強大的號召力、領導能力以及有效督促，為突發事件應對做出科學的決策，合理協調資源，積極動員社會各界力量，及時有效應對突發的危機，減少或避免其來帶的危害。但是，在這個過程中執政黨機關要控制好對其具體事務的直接介入程度，最好是退出具體事務的管理，以相對超脫的身份來處理突發事件應對的活動，從而發揮執政黨機關的有利影響，提升其積極的形象。

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