政府與民間組織的合作伙伴關系及其建構

蔣永甫

政府與民間組織的合作伙伴關系及其建構

蔣永甫

政府與民間組織的關系經歷了政府扶持和組建、政治排斥、行政吸納和政治嵌入的過程。在政府購買公共服務的背景和趨勢下，通過財政資金的轉移支付，政府與民間組織在公共服務過程中可以結成合作伙伴關系。公共服務外包、尋找合適的合作伙伴、加強合同管理是政府與民間組織合作伙伴關系的建構路徑。

政府；民間組織；伙伴關系

一、文獻與問題

改革開放以來，民間組織的快速發展是中國體制變革和社會轉型過程中最引人注目的事件之一。在中國，民間組織具有極其廣泛的外延和不穩定性的內涵，由此決定了中國的民間組織是一個極為龐大、復雜并處于漸變之中的體系。這個體系在發展和轉型的過程中逐漸形成既不同于國家體系也不同于市場體系的特征［1］。它們既不屬于政府公共部門，又不屬于以營利為目的的私人部門，類似于西方語境中的“第三部門”。

政府與民間組織的關系一直引起廣泛的關注。在相關研究中，國家與社會的關系成為最為流行的研究范式。在這一研究范式下，政府與民間組織的關系存在多種面相。孫炳耀提出中國社團存在“官民二重性”的命題［2］，反映了政府與各種社會團體之間在組織和運作上的密切聯系。康曉光則認為，政府通過積極應對民間組織的崛起，重建了對民間組織的行政控制，并形成了以國家與社會融合為特征的“行政吸納社會”的制度模式［3］。林尚立則從政黨控制的角度指出，大量民間組織的出現對中國共產黨的執政和領導構成了挑戰，面對挑戰，中國共產黨通過控制和限制，重新登記、清理整頓、社團黨建等措施，努力將民間組織作為統一戰線的重要紐帶，來聯系階層、整合社會，積極擴大中國共產黨執政的社會基礎［4］。還有學者運用法團主義理論分析中國的工會和商業協會，并進而指出政府與民間組織的關系是一種“法團主義模式”［5］。法團主義模式只是揭示了民間組織中的一類即屬于人民團體的工會和工商聯等與政府的關系，而這類“民間組織”并不是中國的民間組織的合適代表。因此，法團主義概念無法普遍應用中國政府與民間組織的關系。賈西津從功能角度思考政府與民間組織的關系發展，并分別從公共服務合作和公共政策倡導兩個方面，探討基于公共財政資金的民間組織與政府的合作和民間組織在政府決策中的參與［6］。

上述研究更多地從中國民間組織生長的制度環境，揭示民間組織與政府的關系。在這種研究進程中，國家與社會關系主要提供了一種具有中國特色的民間組織發生學的解釋性框架。但如何構建政府與民間組織的伙伴關系一直沒有引起足夠的重視。本文基于政府購買公共服務的理念、制度和實踐創新，進一步探討基于公共服務購買的政府與民間組織的合作伙伴關系及其建構問題。

二、公私合作伙伴關系：政府與民間組織關系發展新趨勢

伙伴關系是指在互利合作的共同目標下，以平等、合作、互利、依存為基石，通過契約形式結成持續的行動共同體，追求雙方或多方共同利益的一種聯合穩定的合作方式。伙伴關系在國際政治領域、商業領域、社會領域等得到廣泛的運用，形成了諸如大國之間的戰略伙伴關系、商業伙伴關系、社會伙伴關系如勞資伙伴關系等等。可見，伙伴關系在各種語境中大行其道，在各種官方和學術文獻中成為使用得最多的少數幾個詞語之一，并日益引起廣泛的關注。自20世紀70年代新公共管理運動興起以來，公私伙伴關系（Public-Private Partnership，簡稱 PPP）在公共管理領域得到廣泛運用，并形成長期平等、合作、互利、依存關系。美國經濟學家E·S·薩瓦斯把公私伙伴關系定義為公共部門和私營部門共同參與生產和提供公共物品和公共服務的任何制度安排［7］。經濟發展與合作組織(OECD)和國際貨幣基金組織則把公私伙伴關系定義為政府與私人部門之間建立的一種協議或私人部門替代政府部門供給基礎設施資產和服務的合約安排［8］。公私伙伴關系（public-private collaboration）就是在政府通過吸納社會力量和民間資源來共同參與區域公共事務的管理和公共問題的解決時，在政府與社會組織、企業之間建立的一種合作契約或框架。在特定公共服務的處理上，公私部門創造有意義的共同參與并建立關系，以對等互惠的地位進行經常性的互動，并各自保持獨立自主性，且形成平等、互惠，創造雙贏，共同參與及責任分擔的互動關系［9］。

公私伙伴關系作為一種公共治理理念，其核心價值是公共部門和非公共部門的合作（collaboration）。這種合作具有不同于一般合作的特征，即通過建構伙伴關系，形成一種正式的、長期和穩固的合作，合作對象彼此間互相依賴，也互相約束。首先，公私合作伙伴關系的前提是雙方地位平等且具有高度自主性。這是由現代國家的治理結構決定的。在現代國家的治理結構中，公共部門和私人部門分別作用于不同的領域，承擔不同的責任；同時，在現代國家的法治秩序下，公共部門和私人部門在法律面前一律平等，共同接受法律的統治，公共部門并不具有高于或優越于私人部門的特權。因此，雙方可以通過平等協議的方式就某一具體的公共問題展開討論、對話并達成一致意見，以便采取共同的行動。其次，公私伙伴關系是政府的一種管理工具，一種公共管理和公共服務的策略性工具。公私伙伴關系作為一種新的管理理念和政府管理工具，起因于新公共管理運動所倡導的政府改革和政府職能轉變。新公共管理運動的基本導向就是強調公共管理的市場化和社會化取向，其基本內涵就是在公共部門的管理中，引入市場和社會力量，即在公共管理中吸納多元主體參與，實現政府與市場、政府與社會的有機組合。第三，公私合作伙伴關系是一種合約安排。在法治秩序下，公共部門和私人部門主要通過契約結成合作伙伴關系。契約既是結成合作伙伴關系的基礎紐帶，也是管理政府與私人部門伙伴關系的依據。政府與私人部門的合作伙伴關系的建立、運作還是改變，都離不開合同。由此帶來了政府治理中心的轉移，即從權力轉向合同。“運用合同來履行政府職責通常指的是趨向一種公私合伙關系。”［10］62

公私伙伴關系主要包括兩種類型，一是政府與私人贏利組織的伙伴關系，二是政府與私人非贏利組織的伙伴關系。前者以公共項目為載體，政府部門和私人企業通過聯合投入資源，共同承擔責任，共擔風險、共享利益的方式，生產和提供公共產品和服務［11］。后者則主要通過政府向私人非贏利組織購買公共服務的方式實現資源互補，以更經濟、更有效地方式向社會公眾提供公共服務。事實上，政府與私人贏利組織的伙伴關系被越來越廣泛地應用于各國基礎設施和公用事業的建設和運作。英國率先運用公私伙伴關系（PPP）于基礎設施和公用事業的建設和運作，隨后，PPP逐漸在歐美等其他發達國家得到廣泛應用。近年來,一些發展中國家包括中國也紛紛開始學習和實踐PPP［12］。但是，政府與私人非贏利組織的合作伙伴關系在中國尚不普及。

三、當代中國政府與民間組織的關系現狀

自改革開放以來，中國的民間組織迅速發展，形成了兩種明顯不同的發展路徑，即“自上而下”和“自下而上”的發展路徑［6］192-198。伴隨著民間組織的發展而來的是政府與民間組織的關系調整。面對不斷興盛的社會組織，權威主義政府采取了一種可稱為“分類控制”的多元化的管理策略［13］，包括成立登記管理機關加強規范管理，運用行政手段加強對民間組織的清理整頓，頒布相關法規取締非法民間組織等等。2007年，為了改變民間組織在文化心里中的“官—民”對應及對立的角色關系，我國正式用“社會組織”代替“民間組織”的稱謂。并將社會組織分為三類，即社會團體、基金會和民辦非企業單位。根據社會組織的不同類型采取不同的管理方式，具體包括政府引導與組建、政治排斥、行政吸納等方式。

（一）政府引導與組建——依附性民間組織的行政化

改革開放以來，處于停滯狀態的社會組織開始部分恢復，起始于政府及其相關機構主動組建和主導的社會組織。各種學術類社團的恢復和發展都是通過自上而下的政府引導建立起來。1978年成立的中國環境科學學會的成立標志著中國學術性社團活動的開始，此后，各級各類專門協會紛紛恢復活動。并很快掀起一個全國各地恢復和興辦學術性社團及群眾性科普協會的高潮。據不完全統計，1978年恢復成立的各類協會、研究會及分科學協會共78家，1979年達249家。除了學術性社團外，政府還有意識地批準設立向社會公開募集資源的基金會。如1982年成立的宋慶齡基金會、中國殘疾人福利基金會、中國人口福利基金會、中國青少年基金會等。三是各種行業協會的成立，也是政府機構改革和職能轉變的結果。即通過設立一個“民間組織”來承接政府職能成為通行的做法。由此產生一批政府舉辦的行業組織、服務中心、各種實體性服務機構等。如2001年國家經貿委所屬的國家內貿局、冶金局、建材局、紡織局、輕工局、機構局、石化局、有色局、煤炭局等九個國家局撤消，翻牌成立組建了相應的十大行業協會。四是一些政府機關、國有企業和事業單位通過設立掛靠本單位的民間組織，來分流一部分離退休干部和精簡下來的人員。這類通過政府引導或組建的社會組織，具有類似行政化的運作模式，與業務主管部門存在密切的聯系，通過直接或間接的方式獲得體制內資源，與政府關系更密切的仍然保留著財政撥款，主要人事任免要通過黨政有關部門決策，部分與主辦單位合署辦公。這類民間組織具有弱政府性、弱自主性，其社會性程度也不高，并且在運作過程中，具有強烈的行政化傾向。

（二）政治排斥———自主性民間組織的合法性危機

改革開放以來，隨著市場化改革的推進，以國家與社會一體化為特征的全能主義國家模式逐步瓦解，一個相對獨立于國家控制的市場體系和社會體系開始形成。對于市場體系，國家總體上采取一種鼓勵的態度，使經濟生活日益市場化，但對社會體系特別是其中的公民結社卻保持著一種警惕和戒備心理，并采取了一系列以社會控制為治理目標的政策措施，其目的是維系現存政治秩序，保持政治穩定。對于一些境外在華工作的非營利性組織、宗教組織、國內的政治性社團則采取政治排斥態度，使自主性民間組織面臨嚴重的政治合法性危機。政治合法性(political legitimacy)本來是指政府基于被民眾認可的原則基礎上實施統治的正當性。在這里，社會組織的政治合法性主要是民間組織的存在和運行在多大程度上被政府和社會公眾視為合法和正當。由于政府是民間組織政治合法性的主要提供者，因此，民間組織的政治合法性的標準除了法律法規以外，還包括社會主義一元政治價值基礎之上的一系列政治標準，即是否堅持四項基本原則、是否危害國家統一和民族團結等等［14］。“政治正確”是衡量社會組織是否合法的主要政治標準。依據這一政治標準，政府對民間組織采取了一系列較為嚴厲的行政管理措施：一是嚴厲的限制措施。如宗教組織，在組織成立、活動開展以及內部治理結構、重大活動以及主要負責人實行嚴格的管制。對于政治反對組織，政府對待組織成立的態度是禁止。對于已經秘密成立的，則采取打擊和取締的方式。二是采取嚴格的雙重管理體制，具體包括“雙重管理”和“分層登記管理”兩種管理方式。它們一起構成了目前中國政府對民間組織加強“監督管理”最主要措施［15］。這種嚴厲的行政管理措施就是為了強化國家對以社會團體為代表的民間組織的控制［16］。其結果是造成民間組織非法滋生、泛濫。

（三）行政吸納與政治嵌入——民間組織的功能弱化

行政吸納與政治嵌入是政府與民間組織互動的另一重要方式。吸納主要是指國家權威吸收和引導社會力量進入公共權力系統［17］。行政吸納的本質就是一種行政控制的方式。通過對民間組織的行政吸納，使民間組織為政府所用，從而達到增強政府公共服務能力及轉移管理職能的目的。政府對民間組織的行政吸納最成功的經典案例就是村民委員會這種基層自治組織的吸納。村民委員會是群眾自發的自治組織，是適應人民公社解體后鄉村社會管理的需要而建立起來的。這種村民自治組織成立之初即表現了良好的治理績效。這種地方的治理創新經由國家政權的規范推廣，遂演變成一種全國性的基層治理的制度安排。通過人大立法，正式定位于基層群眾自治組織，并賦予其民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督四大功能。把村民自治組織作為一種全國性的基層自治組織，并賦予其自治功能，本身就是國家政權對基層組織的吸納，基層政權通過對村干部選舉的操縱、對村委會成員發放補貼，把村委會當作自己的下屬機構來加以管理，使村民自治并沒有發揮完全意義上的自治功能，基層政權通過基層自治組織領導人的管控，達到對基層自治組織的管理和約束。政府對民間組織的行政吸納主要包括對民間組織的領袖吸納、組織（結構）吸納與職能吸納等三種方式，通過行政吸納，政府將草根化、多元化的利益表達性社會組織并入政治體制，試圖通過體制吸納實現自身職能增容［18］。

除了對民間組織的行政吸納外，政府面對日益增長的新型社會組織，轉而采取“政治嵌入”的控制方式。政治嵌入主要是指執政黨對民間組織的滲透，通過在民間組織內部建立組織機構從而形成與民間組織的互動關系。特別是對于農村專業協會、工商注冊營利組織等這種新社會組織，政府主要通過政治嵌入的方式，實現黨和政府對新社會組織的嵌入式治理。

四、政府與民間組織合作伙伴關系的建構途徑

（一）政府購買公共服務：案例分析

2015年財政部頒布的《政府購買服務管理辦法（暫行）》，界定了政府購買公共服務的含義、購買主體和承接主體以及規范了政府購買公共服務的程序。目前，政府向企業購買服務主要通過PPP模式加以強力推進，對于政府向非營利性的社會組織購買服務的實操尚不多。目前，已有案例主要集中于兩種購買模式：一是形式性購買，即購買主體與承接主體存在一定的依存關系，如政府相關部門向政府相關部門組建的“中心”“服務站”購買公共服務。二是非競爭性購買，即在購買過程中不存在競爭性市場，對象的選擇未經競爭性過程，因此可稱為委托性購買。政府向獨立的民間組織進行競爭性購買公共服務的案例尚不多見。民間組織特別是從事公益服務的非營利組織的運作資金，絕大部分來源于民間，而不是政府部門。政府與這類民間組織仍然沒有建立起基于財政資金轉移支付的合作伙伴關系。“廣西壯族自治區績效辦單一采購公共服務”案例

協議雙方：廣西壯族自治區績效考評領導小組辦公室（簡稱區績效辦）、廣西區統計信息服務中心、中國郵政集團南寧市分公司

購買目標：2015年度設區市和自治區直屬機關民意調查和專項滿意度評價工作電話訪問項目、2015年度設區市和自治區直屬機關民意調查和專項滿意度評價工作問卷調查項目

資金來源：自治區績效辦單一采購

程序：根據2015年度績效考評工作安排，自治區績效辦印發設區市和自治區直屬機關2015年度社會評價工作方案以及各專項滿意度評價方案，明確了調查項目、調查樣本等，但并未明確具體實施機構。自治區績效辦按程序實施民調項目的單一采購。自治區績效辦挑選承接主體，并請統計、郵政民調機構先根據評價方案初步匡算2015年度各自項目預算，并按有關要求提出所提供服務及自身優勢說明；同時，初步草擬了民調項目采取單一來源采購的情況說明，研究起草了專家論證會議方案，做好單一來源采購申請的各項準備工作。

監管：自治區績效辦在整個民調工作的具體實施中，實現全程參與和監督，發揮“統一組織協調、統一技術規范、統一結果使用”的作用，以有效確保民調工作的質量和效果。

在這個案例中，廣西壯族自治區績效辦通過單一采購方式向社會組織購買公共服務。確立了購買的內容，即2015年度設區市和自治區直屬機關民意調查和專項滿意度評價工作電話訪問項目、2015年度設區市和自治區直屬機關民意調查和專項滿意度評價工作問卷調查項目，并核算了成本。在購買過程中，自治區績效辦并不是充當甩手掌柜的角色，而是全程參與，加強監管。購買主體和承接主體分工明確，責任清晰。自治區績效辦的主要責任就是研究制定評價工作方案。同時嚴格實施工作監控。對統計、郵政民調部門在工作開展前均進行業務培訓，明確項目具體要求，簽訂保密責任書，按既定方案及操作細則分別實施電話訪問和問卷調查，建立起內部監控和外部抽查的雙重監督機制，確保調查工作質量。責任主體和承接主體共同做好評價樣本收集整理。自治區績效辦對各市和區直機關的評價主體，按“誰了解誰評議”的原則來確定，除少數普通城鄉居民通過公共電話號碼簿隨機產生外，絕大部分調查樣本均由各市和區直部門按要求提供。為避免樣本提供的策略性行為，在樣本收集中，均要求相關單位提供全部或大部分人員信息，以有效確保工作質量。民調機構還要對樣本進行再次梳理，如郵政民調要事先進行電話外呼，確保投遞成功；統計民調要按格式進行審核整理，才能導入相關系統。調查結束后，統計、民調機構需要提交各項目各群體的頻次（滿意度）、簡要分析并匯總意見建議，由績效辦根據實際情況明確各類群體、各評價檔次的計分權重，確定計分方案并進行統計匯總。績效辦重點根據民調結果及初步分析，結合目標考核及平時了解掌握情況進行全面綜合分析，把群眾意見、訴求作為剖析的重點，撰寫各市和區直部門的年度績效分析報告。

（二）政府與民間組織合作伙伴關系的建構途徑

在公私伙伴關系中，地方政府、私人企業、非營利性組織與區域公民分別扮演不同的角色。地方政府處于區域公共管理的最上位，這主要是因為行政事務都需要透過地方政府的運作，以及提供地方公共服務和公共物品。地方政府既是伙伴關系的發起者，也是資源的分配者。私人企業在區域公共管理中主要活躍在市場的結構中，例如產業、商業活動等。私部門在區域產業發展和商業活動中可以通過公私合伙的形式與公共部門合作，從而結成合作伙伴關系。

第一，政府購買公共服務：政府與民間組織建立伙伴關系的基礎和前提。公共服務外包是建立政府與民間組織合作伙伴關系的基礎和前提。在上述案例中，自治區績效辦負責自治區本級及各設區市的機關績效考評工作。這項工作的主要內容就是由績效辦牽頭，組織協調各市各有關單位以及各類服務管理對象、城鄉居民以及人大代表、政協委員等通過如下渠道有序參與：一是通過電話訪問方式，由服務對象、企業人員、各級干部職工等對各市和區直機關年度工作進行滿意度評價，對指標考核中一些難以定量考核的效率、效果指標，也通過電話訪問方式，由項目受益群體、服務對象、基層工作人員等對有關工作的質量和效果進行專項滿意度評價。二是通過問卷調查方式，邀請各市人大代表、政協委員以及區直機關系統內干部職工對各市和區直機關年度工作進行滿意度評價。三是社會公眾通過來信來訪、登陸網站、發送電子郵件等方式對各市各部門提出意見建議。由于績效考評民調工作涉及面廣，工作量大，時間要求緊，專業性和敏感性很強，限于自身力量以及考評客觀公正性等方面的原因，績效辦更多地著力于方案設計、實施監控、結果分析等方面，而將2015年度自治區績效考評社會評價項目采用單一來源采購方式由有關民調機構具體負責實施，即將電話訪問、問卷調查等具體工作則委托相關專業民調機構負責實施。

第二，選擇正確的合作伙伴。在確定了政府購買公共服務的基礎上，接下來就是選擇正確的合作伙伴。尋找最好的潛在伙伴就是要決定他所提供的哪一種資源對政府工作最為有效。選擇正確的伙伴關系必須注意文化兼容性、經營能力、新近顧客、鄰里紐帶以及合法性五個方面的問題［19］58。

在上述案例中，自治區績效辦考察了區內能夠承擔民調工作的單位，包括政府統計部門及其下屬單位（如國家統計局廣西調查總隊、自治區統計局社情民意調查中心）、高校實驗室（如廣西財經學院CATI市場調查實驗室）、國有企業（如南寧郵政公司）以及其他調查研究機構（如零點公司、央視索福瑞）等。績效考評工作開展以來，先后與區內的很多機構單位進行了聯系溝通，一些單位因種種原因難以進行合作：民間調查機構在廣西開展業務少，影響力有限，且聯系方式不明；調查總隊以實施問卷調查為主，耗時長、層次多，費用偏高（費用超過30元/樣），加上其業務工作多，自身意愿不強；財經學院的CATI實驗室項目開展不多，人員素質、實施時間、自身專業水平等仍有不足。與這些單位相比，自治區統計局民調中心以及南寧郵政公司各自具有一定優勢，積累了較為豐富的民調工作經驗，在工作質量、信息安全、調查費用等方面比較符合要求。經過認真篩選、反復談判和幾年的實際操作，自治區績效辦與這兩家單位已經形成了較為穩定的良好合作關系。因此，自治區績效辦建議將2015年度民調項目仍將委托統計、郵政民調機構負責具體實施。

第三，伙伴關系的管理：合同制治理。“當政府越來越依賴第三方提供服務時，其績效也會更加依賴于管理各種伙伴關系并讓合作伙伴們承擔責任的能力［19］19。”公私合作伙伴關系的管理主要是一種合同管理。這是因為，在公私合作伙伴關系的合約安排中，合同既是公共部門和私人非贏利部門結成合作伙伴關系的基礎紐帶，也是管理政府與私人部門伙伴關系的依據。政府與私人部門的合作伙伴關系的建立、運作還是改變，都離不開合同。無論是作為公共服務購買主體的政府還是作為承接政府購買服務的主體的社會組織，都必須依賴合同來履行他們的責任。而一個好的公共合同涉及經濟、效率、有效性、回應性、責任性和平等因素進行復雜的平衡［10］14。

結語

隨著政府改革的深入和新的公共管理理念的引入，政府向民間組織購買公共服務從地方試點和創新到一種全國性的制度設計，為政府與民間組織的伙伴關系留下了空間。民間組織和政府部門各自在組織特征上的優勢和不足，決定了二者間建立伙伴關系具有必要性［20］，而這種伙伴關系的建構也可以促進政府與民間組織的有效合作。在中國，伴隨著政府改革和政府職能轉變，特別是治理理念的引入和普及，傳統的由政府大包大攬的政府管理模式開始向公共治理模式轉型，多元公共治理主體成為公共服務的生力軍。政府開始向私人部門和民間組織購買公共服務成為一種新趨勢。經過近20年的發展，政府購買公共服務已經擴至居家養老、醫療衛生、社工服務、行業性服務等領域。但是，在實操中，我國地方政府購買公共服務的承接主體大多為具有依附關系的政府下屬的單位或團體，購買方式大多是非競爭性購買。在公共服務外包的大背景下，如何確保一個競爭性市場的存在，以保證公共服務效率和質量［21］，仍然是一個值得關注的問題。

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（作者系廣西大學公共管理學院教授、博導）

C23

A

1004-700X（2016）06-0067-06

國家社科基金“農村治理體制改革與機制創新研究”（項目批準號：16BZZ051）