兩岸合作解決南海爭端探析

朱　蓉　鞏建華

兩岸合作解決南海爭端探析

朱蓉鞏建華

在十二屆全國人大四次會議上，外交部部長王毅強調指出，菲方對于南海仲裁案的做法不合法、不守信、不講理。同時，駁斥了部分大國提出“中方企圖南海軍事化”的言論，提出“軍事化的帽子扣不到中國頭上”的著名論斷。由于南海特殊的戰略位置，使得南海海域成為諸多大國競相爭奪的戰略資源。臺灣地區從馬英九上臺后便強調其南海主權，且有意推動與大陸的南海開發合作。這給兩岸解決爭端提供了一種新的契機，雖然兩岸合作過程中還存在諸多阻礙，但在南海問題上，兩岸的合作既有利于維持中國的海洋權益，也有利于推動兩岸關系和平發展。

南海爭端；兩岸關系；合作

南海諸島歷來是中國的領土，我國的南海主權也歷來受到國際的認可。南海問題是歷史遺留問題，臺灣曾經管轄部分南海海域，直至二戰結束后，國民黨才將駐守各個島嶼的士兵撤回，從而給他國可乘之機，使南海海域逐漸陷入今天的困境。從某種程度而言，海峽兩岸在政治上的分歧致使其他國家不斷侵占南海海域的事實。

一、海峽兩岸南海政策梳理

對南海政策的梳理是海峽兩岸在南海問題上合作的重要前提，通過對兩岸政策的比較分析，理清兩岸在處理南海問題上的政策異同，以“求同存異”為合作原則，共同探尋兩岸合作之路。古希臘哲學家赫拉克利特曾說過：“世界上唯一不變的就是變化。”從南海問題產生至今，南海爭端就一直處于變化的階段，兩岸有關南海政策亦是如此[1]。

（一）大陸關于南海政策的變遷

中國政府對于南海政策態度一以貫之，主要是在堅持主權宣示的同時，依據不同時期的具體情況，制定出相應的治理政策。特別需要說明的是，中國政府在每一個時期都始終堅持南海主權為中國所有，但在不同的時期，由于國家綜合實力的強弱，中國政府有關南海政策側重點也不盡相同。按照每個時期不同的側重點，南海政策可分為以下四個階段：

1.主權宣誓期。這一階段的南海政策大致形成于20世紀50年代至20世紀60年代末期。該階段，中國政府正式發聲，強調南海海域是中國的領土，且不允許發生侵犯行為。中國政府不僅有口頭宣誓，還有實際維權行為，例如1959年設立“西南中沙群島辦事處”。但該階段中，我國的軍事實力較弱，特別是海軍戰斗能力不足，對西沙、南海島嶼的控制范圍較小，事實上，中國政府只進駐了西沙群島的宣德群島。

2.實際行動期。20世紀70年代至20世紀80年代，該階段中，中國政府把主權宣誓和自衛行動結合起來，以雙重手段捍衛南海主權。此時，越南在南海問題上頻繁挑事，不顧中國政府的強烈反對，在西沙海域驅趕中國漁民。為了保護民眾安危，捍衛南海主權，中國政府于1974年組織自衛反擊戰，即“西沙海戰”，并在1988年展開了“3·14”海戰。在中國政府強硬手段下掌握了對西沙群島的實際控制權，凸顯了國家在海洋維權上的實力。中國政府于1984年設立海南行政區，四年后成立海南省，管轄西、南、中沙群島及附近海域的相關事務。從此，中國政府在南海島嶼的行政管轄權大大加強。

3.靈活處理期。20世紀80年代末至20世紀90年代中期，由于國內和國際形勢的變化，中國政府處理南海問題的方式變得愈加靈活。國際上，隨著冷戰的結束，東南亞國家開始崛起，出現強烈的擺脫西方控制的意愿。因此，中國政府與東南亞等國積極建交，較快地穩定了周邊國際形勢。但是，我國為了謀求穩定的發展的同時也付出了巨大的代價，特別是在南海問題上。在我國與東南亞國家建交的同時，東南亞國家加強了對南沙島嶼的入侵。但我國以“穩定”大局為重的思想，中國政府采取低調處理策略，提出以“主權在我”為前提，“擱置爭議、共同開發”的處理辦法，這也為日后南海困境埋下隱患。

4.推動合作期。20世紀90年代中后期，隨著國力逐漸提升，中國政府開始加強南海海域管理力度,與東南亞各國展開適度周旋。1950年開始，南海周邊國家私自大幅度開采南海油氣資源，后隨著美日印等大國介入，南海局勢日益復雜化。針對國際形勢，中國秉承和平解決南海爭端的原則，采取了多種應對策略。對于南海專屬經濟區和大陸架劃界爭議，中國政府于1998年通過并頒布《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》，為我國維護在南海的權益提供了法律保障。與此同時，我國大大加強了海上軍事力量，為海上維權提供了軍事保證。特別是，中國積極推動南海周邊國家的互信合作，先后與越南政府多次會談，簽署了《北部灣協定》。與東盟國家建立了戰略伙伴關系，與東盟各國外長及外長代表簽署了《南海各方行為宣言》，并于2003年簽字加入了《東南亞友好合作條約》；2005年，與越南及菲律賓達成《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》等。經過多方的努力，最終逐步落實了中國政府“擱置爭議、共同開發”的外交主張，顯示出中國和平解決爭端的決心和誠意，使南海地區基本保持了較穩定的局面，也為國家和平發展創造了良好環境。

（二）臺灣當局南海政策的變遷

在南海問題上，我國臺灣地區的國際地位雖不被認可，但臺灣地區參與南海事務的相關事實卻無法否認。長期以來，由于臺灣當局和中國政府的關系程度不斷變化，臺灣當局內部“臺獨”意識的侵蝕，臺灣當局的南海政策反復更迭。按照不同時期臺灣當局領導人，可以將南海政策劃分為五個階段。

1.在蔣介石、蔣經國“執政”時期。此時，臺灣當局有一個明顯的特點，即始終堅持主權立場，強調南海主權歸中國所有，不容他國侵犯。兩蔣當政時期，雖然在政治上，臺灣拒絕與大陸洽談，但在南海主權問題上，卻與大陸保持高度默契，在維護南海主權中做了很多實際努力。1946年，收復并派兵駐進了西沙、南沙群島；1947年，出版了《南海諸島位置圖》，正式公布南海四個群島及每一附屬島嶼的名稱，并繪制了“斷續國界線”，這些舉措為中華民族爭奪南海主權及權益過程中提供了十分重要的歷史證據和法律支撐。1950年，海南島解放后，臺灣當局便把軍隊從島嶼撤離。1956年3月“克洛馬事件”，使南沙群島又處于緊張的局面，三個月之后，臺灣當局重新組建軍隊守衛南沙，從此太平島便由臺灣管理。

2.李登輝執政時期。臺灣當局對南海政策經歷了由積極轉向消極。由于領導人“臺獨”的影響，臺灣當局對南海問題的態度轉為消極對待。在李登輝執政初期，為了穩定政治地位，一度積極維護南海主權。為了凸顯主權國地位，加大軍事力度，對侵犯行為加以抵制。臺灣當局在東沙群島和太平島豎立國碑，建立了現行《南海政策綱領》及南海相關的組織機構，成立“南海小組”，通過了《南海政策綱領》。但隨著其執政后期，臺獨的苗頭便開始日益顯現。臺灣當局與東南亞國家保持密切的經濟往來，以此希望在爭取“獨立”的時候獲得支持。此時，李登輝處理對于南海爭端較多是保持沉默態度。

3.陳水扁執政時期。臺灣當局的態度模糊不定，政策上缺乏統一，極度混亂。曾在2000年，陳水扁積極關注南海問題，視察東沙島，提出“和平共享”的宗旨。然而后來，極少反對越、菲等國家侵權行為，不主動推進《南海政策綱領》。2003年，態度又發生了重大轉變，重啟已經暫定了長達四年之久“南海小組”，重新擬定南海行動方案。2005年，決定在太平島修建飛機跑道。于2008年抵達太平島，發表了《南沙倡議》。

4.馬英九執政時期。臺灣當局重新強調南海主權，并適時地積極推動與大陸的合作，兩岸合作解決南海爭端初具雛形。馬英九曾潛心研究海洋法，對維護海洋權益有其獨特的見解。他上臺后，在南海問題上，臺灣當局的態度逐漸擺脫陰霾。當時，南海周邊國家侵權行為時有發生，對主權侵犯行為，臺灣當局態度堅決，絕不退讓。另外，馬英九也積極推動兩岸在南海的開發合作。2008年5月開始研究“兩岸油氣開發合作”的相關議題，同年6月促成了第一次“江陳會談”，開啟了中斷九年之久的兩岸兩會協商談判。

5.蔡英文執政時期。蔡英文于2016年5月20日上臺后，以她為首的民進黨對于南海的政策有體現出行動的趨勢。目前為止，歷來親美的民進黨在南海爭端上的政策體現出兩大特征，即親美性和冷淡性。蔡英文在多次公開發表中都提到聯合國海洋公約、“航行自由”等理念，符合美國在南海海域的提議。對于民進黨內放棄“U型線”的主張，蔡英文也是不予置評，采取低調處理的態度。當前，民進黨在多方衡量國際力量，這對于我國解決南海爭端也提出了一個挑戰。

（三）海峽兩岸政策對比

1.兩岸南海政策的戰略契合

海峽兩岸的南海政策具有共同的法理來源。我國清朝末年和民國時期都曾管理過南海海域，這是具有國際法理意義的事實，是臺灣與大陸的南海主張的共同法理來源。兩岸分治后，雖然雙方在U形線的性質及線內水域方面認知略有區別，但兩岸都堅持了對U形線歷史權利。

海峽兩岸的南海政策有相同的戰略處境。在討論兩岸合作時，應做具體的分析，探討具有可能性的合作島嶼，是一條切實的路徑選擇。當前，臺灣雖派兵駐守著部分島嶼，但是由于國際形勢的發展，其維權方式以宣誓主權為主。大陸地區目前也受到軍事力量的制約，無法對南沙所有島礁實施有效控制。在對南海資源的開發利用方面，兩岸的技術領域還不足以充分開發利用南海海洋資源，開發程度滯留在較低階段，兩岸倡導的國際間合作開發的進程也停滯不前。在南海問題的聲索上，臺灣的特殊身份，使它在主權聲索過程中的影響力遠不如大陸地區。但對臺灣實際控制的島礁主權的聲索，大陸則更多考慮臺灣民眾的感受和對兩岸關系和平發展等原因，無法在南海問題上獨自行動。除此之外，雖然海峽兩岸都不愿讓南海問題國際化，但事實上，南海問題在某種程度上已經逐漸國際化，近來的南海仲裁案便是南海問題已經國際化的最好證明。

海峽兩岸的南海政策有相似的戰略主張。南海的戰略價值也被海峽兩岸廣泛認可，所以在合作中，兩岸逐漸形成以“主權、合作、和平”為核心理念的戰略主張。雖然在具體的過程中，臺灣當局在領導人更替時發生了一些政策方向的偏移，但是就總體情況而言，兩岸對南海主權聲索、解決南海問題的方式都有部分的契合，也正是這些契合點構成了兩岸在南海問題中相似的戰略主張。

2.兩岸南海政策的策略歧異

主權宣示層面。在主權宣示上，海峽兩岸存在一定差異。海峽兩岸對南海主權都有一個共同的認識，即南海主權屬于一個“中國”。但在共識基礎上，兩岸對南海主權的歸屬表述還存在一些爭議。兩岸捍衛主權的方式也略有差異。聲索主權時，大陸多積極主動，臺灣則多以自我克制和尋求南海存在感為策略。大陸主要以在以行政管轄、軍事斗爭、制定法律、護漁護航等方式行使和捍衛南海主權。臺灣雖然也在南海政策作出努力，但其總體還是趨向保守。

與域外國家的關系。臺灣與域外國家的往來受制于美國，南海問題上也是如此。美國長期地與東南亞諸國保持著密切的政治、經濟、軍事等方面接觸，為限制中國發展，美國連同日本、印度、澳大利亞等區外大國紛紛介入南海問題，企圖讓中國陷入孤立無援的狀態，迫使中國在解決南海紛爭時陷入被動地位。足以看出，南海爭端能否順利解決，很大層面上取決于海峽兩岸的合作能否達成和順利開展，以此來打破外交僵局。

對兩岸合作的態度。從兩岸合作的視角解決南海爭端一直是大陸致力于達成的狀態，而臺灣對待南海問題的態度卻總是反復不定，特別是20世紀90年代后期，臺獨的思想使得臺灣當局在合作問題上產生動搖。一方面，在南海爭端過程中臺灣較多以中立的態度，但是實際是贊同大陸的觀點和方法；另一方反對兩岸聯手，主張在大陸及其他國家中爭取回旋余地，采取模糊的南海政策。

同聲索國的往來。對于東南亞聲索國的交往，大陸在非關系緊張時期以經貿往來和政治外交為主要方式，一旦發生侵權事件后，大陸則以強硬態度給予回應。但臺灣地區在處理過程中會根據其在經濟合作中的處境和目標取向而采取不同的政策。對于東南亞部分國家阻礙海峽兩岸合作的的行為，臺灣始終保持警覺。但又不斷在經濟上同東南亞國家建立聯系，希望借此能夠提升其在南海問題的國際地位。另外，由于臺灣與東南亞國家在經濟合作中處于邊緣化，所以臺灣當局在爭取南海主權中大多采用口頭譴責的行為，實際的抵抗措施不多[2]。

二、兩岸的南海爭端政治歧見

海峽兩岸對南海爭端的政治分歧可以從對島嶼的實際控制權總結得出。以島嶼的實際控制權，可以將南海島礁劃分為以下三個部分。中國實際控制的島嶼（以西沙群島、中沙群島、南沙群島等8個島礁為主）、臺灣實際控制的區域（東沙群島、南沙太平島）、外國勢力侵占的島嶼。

（一）中國大陸對所控制的南海區域的政治態度

1992年全國人大通過的《中華人民共和國領海及毗連區法》，第二條明確指出了中華人民共和國對南海海域及附屬島嶼的主權所有。通過法律，中國大陸對現階段控制的島嶼均可聲索其主權。中國歷屆政府處理南海問題過程中一貫秉持“主權在我、擱置爭議、共同開發”的思想，并且中國大陸一直積極探尋和平解決南海爭端的有效途徑，這些基本思想從未發生改變。

（二）臺灣當局對實際控制島礁區域的政治態度

臺灣當局也一直強調其主權性，認為南海領土主權為中華民國所有。臺灣當局的主權聲索可以從其對南海島嶼的實際控制權的劃分為兩個方面：首先，對于臺灣實際控制的島礁，臺灣當局排斥大陸和其他國家的聲索；其次，對于臺灣當局未能實際控制的其他島嶼，基于實力因素，臺灣當局雖有“主權”聲索，但其效力不足大陸，大多數情況下，臺灣在這部分島嶼中與大陸保持合作的態度[3]。

三、海峽兩岸共同解決南海爭端的戰略設想

雖然在南海問題上海峽兩岸還存在諸多政治分歧，對于周邊國家侵占行為愈發嚴重，海峽兩岸也展開了合作的方式共同維護南海權益。如何進一步推動兩岸合作來解決南海爭端，筆者從以下三個方面論述：

（一）推動兩岸建立政治互信

在海峽兩岸合作過程中達成政治上的互信無疑是十分重要的，兩岸的相互了解也是兩岸展開合作的民意基礎。從2008年以來，兩岸已經建立了初步的互信，但是程度有待加深。2008年，胡錦濤在座談會上發表了名為“攜手推動兩岸關系和平發展同心實現中華民族偉大復興”的講話，提出海峽兩岸可以在必要的時候彼此交流軍事問題，以此來建立兩岸軍事方面的互信[4]。2005年至今，以博鰲論壇、APEC峰會、北京奧運、上海世博等重大場合在內的會議使得大陸政府和臺灣當局已經建立了一定的政治互信，這對兩岸的合作及南海問題的解決都具有重要意義。在今后的往來中，兩岸應積極加強雙方的政治互信，建立穩定的政治關系[5]。

（二）促進兩岸經濟合作

當前，南海爭端和兩岸關系都極為復雜，且兩岸合作遇到諸多障礙。兩岸的經濟合作是重要突破口，也是最容易達成合作的領域，可以從油氣開發和旅游方面開展經濟領域的合作。兩岸已在海上油氣資源的開發中取得成果。針對南海海底可燃冰的研究及開發，兩岸的科研機構也開始了合作。臺灣可以效仿大陸建設國際旅游島的模式，與大陸攜手開發旅游相關項目和資源。可以充分利用南沙群島的珊瑚礁，將此作為兩岸的旅游先鋒品牌，打造特色海洋旅游業；效仿海南省的“國際海釣節”，籌劃相關海釣活動，吸引東沙群島附近的游客等，這些舉措可以更好地鞏固大陸和臺灣對島嶼的實際控制權，也可以進一步促進兩岸的經濟發展，加強兩岸的經貿往來。

（三）強化社會組織聯系

除了兩岸的政治互信外，對于兩岸民間而言，加深了解加強溝通也同樣重要。當前，兩岸的民眾基礎還不充分，兩岸的部分民眾還存在一些認識上的分歧，這種隔閡容易被其他勢力利用。消除隔閡需要兩岸長期有效的民間交流，讓更多的臺灣民眾也認識到兩岸合作的必要性和緊迫性。海峽兩岸的民間學術機構要定期舉辦研討會；組織社會調研；邀請彼此的學者就南海問題中合作事項進行研討。這種集思廣益的方式可以增加兩岸的信任，化解兩岸在發展過程中存在的疑慮，從而可以增加合作共識，也可以塑造良好的合作輿論氛圍。事實上，兩岸也正是朝這種方向穩步推進，2002年創立的“海峽兩岸南海問題民間學術論壇”至今舉行了多屆學術研討。當前，在南海問題的交流上，兩岸學術界可以舉辦更多學術交流活動，也可以在海峽論壇、博鰲論壇等探討南海合作的事宜；另外要時刻把握具體問題具體分析的原則，積極組織兩岸學者赴南海島礁實地調研，兩岸高校也應該加強師生間的交流，充分發揮兩岸現有的智庫作用[6]。

結語

在解決南海問題的過程中，依托單一的政治力量是遠遠不夠的，無論是大陸還是臺灣當局，都應該積極尋求合作的途徑。當前是兩岸合作解決南海問題的重要機遇期，雙方既有合作的機會，也面臨合作的挑戰，如何把握合作機遇，破解合作中的難題，是當前兩岸需要解決的共同課題。為此，兩岸需要持續展現友好的政治態度，以“合作共贏”的思維，擱置兩岸目前的主權爭議，積極探尋經濟領域的合作，通過經濟合作促進政治和解，最終實現兩岸政治互信，進而推動兩岸民間的交流，最終使兩岸在南海問題上出現“同一聲音”，唯有如此，中國才能在南海問題上重新掌握“主角”的權力。

[1]馮梁，王維，周亦民.兩岸南海政策：歷史分析與合作基礎[J].世界經濟與政治論壇，2010 (04)：2-8.

[2]劉澈元，李露.兩岸合作解決南海問題的性質、限度與方式[J].臺灣研究，2015(02)：19-21.

[3]李龍.論兩岸合作維護中國南海主權的空間——基于三個影響因素的分析[J].臺灣研究集刊，2015(04)：32-33.

[4]孫小迎.兩岸合作突出重圍——兩岸同胞共同確保中華民族在東海、南海的海域和海權[J].學術論壇，2009(05)：77.

[5]毛建杰.海峽兩岸在南海問題上的合作研究[D].長沙：湖南大學，2014：33-34.

（作者單位：廣東海洋大學）

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A

1004-700X（2016）05-0022-05

本文系廣東省兩岸南海戰略研判及雙方合作應對南海爭端研究項目資助