以“雙創”為目標導向的城市建設與城市治理模式——關于海口“雙創”機制與成效的思考

詹長智

以“雙創”為目標導向的城市建設與城市治理模式——關于海口“雙創”機制與成效的思考

詹長智

新時期我國城市建設和城市治理面臨著大量的新挑戰和新問題。如何理清思路，面對挑戰，走出一條城市建設和城市治理的新路徑，是城市的主政者正在積極探索的課題。?？谑凶?015年7月始，以推進“雙創”工作為抓手，以成功創建全國文明城市和國家衛生城市為目標，以深入研究市民的緊迫需求為出發點，“對標發力”“精準施策”，全面、系統推進城市建設與城市治理方式的深化改革，取得了超出預期的顯著成效。

海口雙創；城市建設；城市治理

?？陂_展全國文明城市和國家衛生城市創建工作（簡稱“雙創”）整整一年來，整座城市的面貌、市民的精神狀態以及干部的工作作風均發生了巨大的變化。在?？?，“雙創”似乎有一股巨大的魔力，它讓幾十年的沉疴盡除，讓久已消失的發展活力再起。其實，“雙創”只是一種標尺、一種規范和一種目標，主導者善于把它變成號角與鼓點。以“雙創”的標準為路徑，以“雙創”的目標為感召，由此催生和引發人們求進思變的內在動力，克服“小富即安”的惰性，除去失卻目標的徘徊，消減標準混亂的內耗，通過深化改革激發內生動力，在建設全面小康社會的道路上快步前行。

一、?？趩印半p創”的重要背景

2015年底中央城市工作會議正式召開。此前，黨的十八屆五中全會和一系列深化改革會議上提到了中國十三個五年規劃的戰略構想，發展理念的更新成為改革的主線。與此同時，中國城市發展和城市管理模式的轉型也適時地提上了國家最高層次的議事日程，它的標志就是中央城市工作會議關于城市改革和發展的頂層設計正式出臺。中國面臨的現實情況是，改革開放30多年完成了西方國家花了200多年才完成的城市化發展階段。由于大量的城市病已經出現，中國的城市發展已經到了一個重要的轉型期。這些城市病直接地影響著社會發展和人民生活。許多城市霧霾不斷加重、交通擁堵、環境衛生狀況迅速惡化、貧富差距不斷擴大導致社會矛盾加劇，官員腐敗導致政府公信力下降，一系列民生困境和社會治理困境，正在影響著中國的經濟發展、社會進步和人民生活質量的提升。要解決城市病，首先要從轉變發展理念入手。2015年10月召開的十八屆五中全會首次提出“五大發展理念”：創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，這是關系我國發展全局的一場深刻變革。這些發展理念的提出是符合規律的，也是具有極強的針對性的。2015年12月召開的中央城市工作會議再次強調要在城市發展中貫徹這五大發展理念。中國的城市化進程和城市自身的進化與發展都已經到了一個十分關鍵的轉折點上。長期以來，追求城市規模的擴大、追求城市化速度的提高，這種重量輕質，重物輕人的發展模式已經走到了盡頭。必須轉移到追求發展質量，實現科學發展，和諧發展和協調發展的新軌道上來。

海南建省辦經濟特區近30年，?？谶@座城市的變化是巨大的。海南建省時，?？谑锌偯娣e218平方公里，建成區面積只有22平方公里。1987年，全市總人口31.2萬，市區人口約22萬。1988年?？谑械貐^生產總值（GDP）11.82億元，不及江浙發達地區一個小鎮的規模。時間到2015年，海口全市總面積2304.84平方公里,接近建省時的10倍。實現地區生產總值1161億元，是建省時100倍。全市人口總數達到222.3萬（建成區人口約170萬）。全市總人口和建成區人口分別是建省時的7倍和8倍。按照國家新頒布的標準，海口已經進入Ⅱ型大城市行列［1］。

作為一個沿海開放地區的中心城市，海口曾經承載過多少人的光榮和夢想！海南建省之初，?？谠洷蝗藗円曌鳌皠摌I者的天堂”“冒險家的樂園”。然而，經過20世紀80-90年代之交的曇花一現的繁榮之后，?？谝恢睔w于沉寂。中國改革開放排頭兵的金字招牌黯然失色，多年來沒有讓人“眼睛一亮”的創新的成果，沒有拿得上臺面的工作經驗，主政者的責任擔當意識和改革創新能力蕩然無存。雖然從統計數據看，?？谂c全國各地的中心城市一樣，各項經濟指標年年都在增長。然而，城市容貌卻越來越破舊，市民生活未見有實際的改善。?？?，真正陷入了“市長捧著金飯碗討飯吃，市民放下筷子罵娘”的尷尬境地。

正是在這個時候，“雙創”給這座城市帶來了新的希望。

二、“雙創”的機制與“雙創”的成效

美國城市思想家劉易斯·芒福德的名著《城市發展史——起源、演變與前景》被稱為是繼達爾文提出進化論之后，有關人類社會進化研究的最重要的一本著作。本書的中心內容就是討論世界城市的進化規律。人類社會的進化可以從很多角度來觀察，其中最重要的就是從城市發展的視角。因為城市是整個人類社會的一個縮影，人類文明進步更多地體現在城市的進步上，人類幾次大的發展和毀滅性的破壞都以城市的興衰為標識［2］。因此，研究和應用城市發展規律，主動遵循城市發展規律，是當今中國的政治、經濟、文化工作不可忽略的一個重要方面。第四次中央城市工作會議提出“一個尊重”“五個統籌”，“五個理念”。其中的“一個尊重”，就是要求尊重和遵守城市發展的規律?！拔鍌€統籌”“五個理念”就是體現對城市發展規律的尊重。過去很長一段時間，我國城市發展過分地追求速度、追求規模、追求空間擴張，沒有把很多重要因素綜合考慮進來，造成了部分城市發展的失衡。據國家統計局提供的數字，至2015年底，全國大中城市653個，加上縣級市共1700多個城市，人口城鎮化率達到56.1%［3］。改革開放后我國只用了將近40年的時間就完成了歐美工業化國家近200年的時間所完成的城市發展歷程。我國在快速城市化進程中積累了許多問題也在所難免。所以，現在要開始治理城市病，如果不及時著手開展治理的話，以后就會積重難返，甚至導致非常嚴重的后果。比如說，羅馬的衰落就與它的淡水枯竭有關，歷史上疫病流行多因城市人口過于擁擠。巴西等拉美國家存在過大量的貧民窟，貧民窟是滋生吸毒、妓女、偷竊搶盜等社會問題的天然溫床。我國部分城市的老城市或城鄉結合部也大量存在不叫貧民窟的棚戶區，如果不能及時地加以改造，就會帶來社會不穩定和人民生活質量的下降。中央城市工作會議可以說是中國城市改革和發展模式的轉折點。

中央對?？诘亩ㄎ唬腥齻€是確定的，即大特區的中心城市、海南國際旅游島的龍頭城市、“一帶一路”的戰略支點城市。這三個定位是根據中央的戰略部署明確提出的。然而，?？谀艹休d這三個戰略定位嗎？很多人都感覺到，以目前?？谶@座城市在國內外的實際影響力是擔不起這樣一些戰略重任的！

其一，這座城市的基礎設施非常薄弱，歷史欠債太多。?？诔鞘谢A設施的貧乏是過去沒有想象到的，因為我們長期生活在這里。現在拿全國文明城市和國家衛生城市的標準一對照，差距之大立刻顯現。

其二，過去的?？谑且粋€疏于管理的城市。日常生活中，很多該管的事沒有人管，卻又有很多人在瞎管事，沒有章法，有很多怪現象是后面的利益鏈在作怪。比如“雙創”之前海南大學南門出口處海甸三西路亂得一塌糊涂，行人難以通行。地處人民大道中段的海南大學東門出口每天都有兩部大卡車停在那里賣西瓜。而海大北門每到傍晚，就完全被小吃攤販圍得水泄不通。城市管理者與小商販坐地分錢，城市里到處都是臟亂差臭。在老城區和城鄉結合部問題尤其嚴重。城市規劃也是這樣，一座城市不可能沒有規劃，但是?？诘某鞘幸巹潏绦械煤懿缓?，隨意性太大。本來規劃是街心花園卻突然冒出一座大樓來，這樣的事經常發生。這樣的城市，結果會是什么樣子呢？政府的公信力不強，社會組織也不發達，社會自組織能力很差。在這樣的管理模式下，?？谧兂闪艘粋€典型的“臟、亂、差、臭”城市。城市管理的實際缺位，就是“雙創”之前這座城市的基本狀態。

其三，?？诘耐顿Y軟環境不好，機關行政效率不高，權力部門盛行“吃、拿、卡、要”。這種狀況不僅讓生活在這里的人沒有幸福感可言，投資者更是越來越少。過去十多年，海口除了在藥谷里面有幾家新增民營企業之外，新增民營企業和新增項目不多，民間投資不活躍?；A設施不完善，路不平燈不亮，下場大雨街道就成了一片汪洋。我們經常說，如果你是晚上回到?？冢憔拖襁M了一座“鬼城”。從機場出來不到五分鐘，道路上就沒有燈了。夜間從飛機上往下看海口，燈光星星點點，下了飛機回到市區，到處黑燈瞎火。這座城市的文化設施更是落后。地處新華南路的海口市圖書館還是建省前建的，既小又舊，門前也無法停車?！半p創”前，?？诤芏嘟謪^和公園內私彩橫行；老爸茶店內赤腳高架，垃圾遍地。街巷內麻將之聲處處可聞，卻鮮有讀書之聲。過去游人說到?？诘臅r候，前三句是表揚?？冢禾旌芩{，水很清，沙灘也很好，接下來就是一系列的批評。長期以來，?？趦H僅是作為一個旅游通道而存在，很多人來海南旅游，下了飛機就直奔三亞，在?？诨静煌Ａ?。前幾年海口市民感覺很沒有面子。陽光、海水、沙灘是大自然和祖宗留下來的，我們自己創造了什么呢？

“雙創”對于?？趤碚f，是一次重大的機遇，也可以說是找到一個改善發展與管理狀況的有力抓手，零打碎敲看不出效果，做一兩件事也看不到成效，要做就得系統地做，全面地做，就要有一個明確的目標、有一套統一的標準。全國文明城市和國家衛生城市正好就符合這個要求。它有非常具體的標準、非常系統的目標。

全國有28個省、5個自治區的省會或首府可以申報評定全國文明城市，直轄市是不評文明城市的，只評文明城區，比如說，上海市浦東區，北京市朝陽區就是全國文明城區。28個省會中有18個已經是全國文明城市，有10個不是文明城市，其中就有海口。國家衛生城市評得更早，于20世紀90年代后期就開始了，也有10個省會沒有評上國家衛生城市，?？谝彩瞧渲兄弧：？谑菫閿挡欢嗟募确侨珖拿鞒鞘?，又非國家衛生城市的“兩非”省會。海南有兩座國家衛生城市，三亞和瓊海。作為省會的?？?，一項榮譽都沒有。為什么會出現這樣的情況呢？因為這兩項城市稱號的要求很嚴格，全國文明城市是一個金字招牌，它很實在，評選過程很嚴格，?？谧鲞^幾屆提名城市，但是提名以后，一來測評問題就來了，說明我們過去的創建工作根本不到位。測評辦法有三項：一是網上申報，所有的文字和照片后面是需要審查的，就像考試，如果作弊卷子就作廢了。網上申報可以加班加點干，但是還有兩項就不能自我把控了。同時，進行實地考察，實地考察是國家派一些調查統計方面的行家里手下來暗訪，到了也不打招呼，吃住行皆由旅行社安排，住的地方不能超過三星級以上的酒店，行蹤絕對保密。一來就開始干，一個下午帶一個白天基本就干完了，他們全是拿照片和數據說話，全是來實的。二是問卷調查，這個問卷調查是街訪和入戶調查相結合，老百姓高興就說高興的話，不高興就說不高興的話，這種方法也就無法做假了，你得罪了市民，你就倒霉了。你要是搞形式主義、搞做樣子的事，市民是不高興的，肯定不愿意配合。衛生城市三項，材料申報是一樣的，暗訪也是一樣的，三是技術考察，技術考察全看你的東西，比如說三防設施，防老鼠、蒼蠅，蚊子。蟑螂叫做滅殺，這都是有標準的，門簾要有，紗窗要有，蚊子、蒼蠅不能進來，尤其是小賣部。還有滅老鼠的，多大的面積設多少個滅鼠屋，這些技術指標是需要實地考察的，要實際度量。如何檢查滅蚊效果呢？檢查人員坐在那里，把胳膊和腿露出來，看多久有一個蚊子過來，他們就掐著秒表數著。檢查老鼠密度，就是檢查有沒有鼠跡、老鼠屎、老鼠洞，如果發現有活老鼠就對檢查一票否決，明年再來。這完全是實實在在的事，沒有半點含糊。

全國文明城市的測評標準有9個方面，43個一級測評指標，115個二級測評指標，在43類1300多個觀測點位中隨機抽取，分值為100分。實地考察是在地圖上選點，到了那個點圍繞周邊展開。創衛是8大領域，40個大項目，120個小項目，也是在1000多個觀察點中隨機抽取。檢查的時候,專家手上拿著一張表，把看到的情況一一記下來再集體評分。在這樣的情況下，如果不實干幾乎是不行的。

海口“雙創”建立了一整套工作機制。在2015年7月31日召開了動員大會，動員會前也做了相當多的準備工作。?？凇半p創”實行是“高位”運行，市委書記、市長、市人大主任、市政協主席四個一把手任組長，市委常委是副組長，全市四套班子成員任成員。指揮部設指揮長，下設8個工作組，其中有綜合協調組、創文組、創衛組、項目組、督查組、宣傳教育組、專家組、法律顧問組等，在一個相對完整的體系下把全市的“雙創”工作正式啟動了。

（一）“雙創”工作推進了六項專項治理

一是交通秩序的整治，首先解決?？谌烁械阶铑^疼的電單車和汽車亂停亂放問題。城區完全禁止渣土車、電三輪、泥頭車（俗稱“三車”）隨意穿行問題。此外還有機非分流問題，并且在該安裝紅綠燈的地方安紅綠燈。

二是衛生環境治理。過去是環衛局招環衛工掃地，買垃圾車運送垃圾。掃地的質量還是環衛局自己管，環衛局既是運動員又是裁判員。改革的方向是實行“管干分離”。環衛局管質量，所有的事交給環衛公司去做。“雙創”開始后，海口市下轄四個區分別與環衛公司簽約，推進“環衛一體化”改革。比如，瓊山區承包給北京首都環衛公司，提高環衛清潔人員的待遇，延長清掃的時間，提高機械化作業的比率，提高垃圾清掃轉運的頻率。過去的?？诘教幱谐粑?，那就因為垃圾沒有及時清運走。現在實行垃圾日產日清，不留垃圾過夜。環衛前端一體化是把所有與環衛有關的事情集中到一個公司里，讓他們包下來，灑水的、清掃的、轉運的，這些有關的環衛工作一體化，一個公司包干了。不然你剛掃完地他來灑水，這樣就互相矛盾。后端一體化是指垃圾處理產業化，防止二次污染?，F在?？谧兏蓛袅耍沁@還不夠。比如說，我們的垃圾分類做得不夠，海口市民還沒有養成垃圾分類的習慣，現在要補上這一課。

三是市容市貌專項整治行動。過去是廣告牌林立、城市的立面很雜亂，也許當初規劃的時候注意到了，但是后期管理比較松散，“雙創”在這方面也下了很大工夫。首先，對整座城市的立面進行重新修復，對特別扎眼的、不協調的實施改造。二是廣告牌要做到恰到好處，廣告不能沒有，但是也不能太多、太亂、太扎眼。還有城市的公共導向系統，從機場出來如何準確地到達騎樓老街，外地人來了以后，知道哪個地方有吃的、有玩的，有物可購？哪個地方可以休閑。公共導向系統和功能性導向都很重要，?？谑凶鳛閲H旅游城市應該做好中外多種文字的導向系統，這些問題都在“雙創”過程中得到了關注和解決。

四是公共安全，這也是過去被大家批評很多的。過去偷東西、搶東西的比較多，現在整個天網系統，數據共享系統，最后到城市管家統一整合起來，這樣讓你在這個城市感覺到生活很安全。

五是農貿市場的整治。46家農貿市場進行了標準化改造，又新建了31家菜市場。原來海甸島只有三西路一家菜市場，又臟又臭?，F在菜市場整潔到了什么程度，地面可以照見人影，熟食全部用紗窗隔離，活禽與菜市場隔離。

六是黑臭水體的治理?！半p創”期間對大同溝，龍昆溝、海甸溪、美舍河、東西湖的治理下了很大的工夫，但是雨污分流不是一下子可以做好的，主要是擔心把整個城市的市容搞得很差，現在是一條一條的改，下的工夫很大。不出兩三年，?？趦群拥闹卫頃泻艽蟮某尚А?/p>

（二）“雙創”工作推進了六大專項建設

一是交通基礎設施建設。交通樞紐的建設，機場和市內交通的對接，公交線路的調整，這些全部都在統一規劃，一步一步地解決。

二是公共服務設施建設。從文化設施到日常生活服務設施，都在考慮，都已經在安排，有一些已經完成改造。此外，打造“15分鐘便民生活圈”的工作推進順利，市民生活感到方便，也促進了就業?！半p創”初期嚴厲整治帶來的一些生活不便的問題也基本解決了。

三是城市風貌景觀建設，新增了很多綠地，原來的綠化標準不高的地方也得到了改造和提升。

四是環衛基礎設施建設。新建設了許多垃圾收集、中轉、處理設施，又新建了一百多座公共廁所。

五是背街小巷的建設。對2000多條地處偏僻的小街小巷進行了路面硬化、路燈亮化、周邊綠化、整體美化、管線規整化的“五化”改造。

六是基層文化設施建設。這是?？谧钊狈Φ摹，F在主城區的25個街（鎮）加上桂林洋、三江農場，一共27個單位都建設圖書室和綜合文化站，在150多個社區（村委會）建立了綜合文化中心。

“雙創”之后，?？诘耐顿Y環境正在大幅度改善。政府的辦事效率明顯提高，廉潔公正的政務環境是文明城市的第一項。這一項里就有很多的具體測評指標，比如說到政務中心考察，打市長熱線，看政府效率提升的情況，相應的效果都會在今后未來的發展中體現出來。

?？诘摹半p創”一年來，海口的知名度、美譽度在不斷提高。中央電視臺、《人民日報》《經濟日報》《光明日報》都給?？谧髁撕芎玫脑u價，?？诼兂闪艘蛔懊餍浅鞘小薄?/p>

三、“雙創”的本質就是踐行新的發展理論

“雙創”的本質是什么？可以把“雙創”簡短地概括為四大工程。

第一，“雙創”是最重要的民生工程。“雙創”所有的指標都指向民生，創文、創衛各有8個大的方面，加起來是16個方面，都直接指向民生，可以說，這一年投入基本上都是在民生，背街小巷的治理、污水的治理、菜市場的改造，文化設施的建設、道路交通的改善、環境綠化、美化等大部分都與民生有關。

第二，“雙創”是最大的改革工程。過去很多職能部門把權抓在手里，不做事，或者是做事不講質量，不講效率。甚至，許多人把權力變成了尋租的資本。現在所有的權必須放到基層使用，這些職能部門管質量，至少這樣的改革方向是對的。

第三，“雙創”是最大的創新工程。過去很多事情想做沒有做，惰性消磨了創新活力。而“雙創”卻讓所有的職能部門和四個區27個基層黨政部門使出了渾身解數，也讓社會的力量得到了充分的發揮。幾乎每一個基層單位，每一個社會機構和社會成員都在絞盡腦汁搞創新，都希望做得比別人更好，大家對建設城市、管理城市在拼命的想招，原來是盡量的不做，現在是拼命的挖空心思想招去做。

第四，“雙創”是最大的實績工程，政績搞好了就是實績。對于一屆黨委和政府來說，科學的政績就是實績。對于市民來講，它是民生工程，這兩個搞好了并不矛盾。

四、關于?？凇半p創”工作的一些問題

?？陂_展“雙創”以來引起各方關注，同時也有人對“雙創”工作方式和方法提出疑義。其中一個問題是，為什么要以目前的方式搞“雙創”，目前的方式帶有運動的方式，喜歡搞“一刀切”。但是，這有幾個考慮，一是不這樣做就沒有效果，零打碎敲，慢慢吞吞，解決不了當前?？诘膯栴}。進行到目前的階段之后，“雙創”已經從專項治理的大規模集中行動逐漸轉為和風細雨的常態化、長效化階段。

“雙創”影響了多少人的生活？當時估計了一下，至少有六七萬人左右，在“雙創”剛開始采取整治行動的時候，有部分人因攤點拆除回到了老家。但是從2016年4月開始打造15分鐘便民生活圈之后，許多小店逐漸恢復了，或者是重新開業了，就有一部分人回來了。開始階段受影響的群體，也逐漸得到妥善的安置。

“雙創”能持久嗎？目前?？谡趶膸讉€方面入手，確保“雙創”能夠持久進行和取得長遠效果。一是因為“雙創”以后，每隔三年要復評一次，這是外部的壓力。二是要有主動的意識地做好長效機制建設。目前已經出臺《?？谑袗蹏l生管理辦法》《?？谑惺腥菔忻补芾砣舾梢幎ā返确梢幷?。三是要把機制建立起來?，F在正在對機構進行改革，把過去臨時的，分散的機構集中起來，建立長效的常態化機構，盡量地保持持久。四是加速市民文明習慣的養成。比如說一個人在花園待久了再讓他回到垃圾堆里去肯定是不習慣。

如何建立長效機制問題。近一年在建立“雙創”長效機制方面，討論最多的是如何讓職能機構更好地履職盡責。長效機制的三大基石，其一就是責任型政府，其二是誠信海口，其三是公益海口，?？凇半p創”的這三大基石都已經初步建立起來了，這為建立長效機制奠定了很好的基礎。

[1]?？谑薪y計局，國家統計局海口調查隊.?？诮y計年鑒[M].北京：中國統計出版社.

[2]劉易斯·芒福德.城市發展史——起源、演變與前景[M].宋俊嶺，倪文彥，譯.北京：中國建筑工業出版社，2005：7-8.

[3]中國經濟網[EB/OL].2016-01-09.

（作者系海南大學教授、?？谑小半p創”工作指揮部專家指導組組長）

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1004-700X（2016）05-0027-06