淺論我國行政訴訟調解制度的構建和設計

陶 霞 郝立麗 趙李梅

淺論我國行政訴訟調解制度的構建和設計

陶 霞 郝立麗 趙李梅

隨著政治經濟的發展，社會主體和社會結構呈多元化發展趨勢，由此引發的社會矛盾日漸突出，尤其行政主體與相對人之間的爭議越發復雜，很多爭議因未被納入行政訴訟的受案范圍而得不到法律手段的有效解決。為此，改革現行的行政訴訟法儼然成為必然趨勢。本文將通過對我國行政訴訟引入調解制度進行構想，結合我國行政法治的實情，設計出適合我國的行政訴訟調解制度。

行政訴訟 行政訴訟調解 原則 程序

現代行政法治要求行政行為和司法行為都要遵循以人為本的科學發展觀。貫徹科學發展觀就是為實現憲法修正案關于國家“尊重和保障人權”的基本原則，而行政訴訟與人權保障最為密切，行政權得不到有效監督，公民的合法權益就得不到充分保障，也就達不到人權的全面發展狀態。可見，重視行政審判活動，構建行政訴訟調解，尋求更加有效的方式化解官民很有必要。

一、我國行政訴訟調解制度的基本原則

行政訴訟調解制度的構建首先就應該明確其基本原則。借鑒民事訴訟調解原則，“人民法院審理民事案件，應當根據自愿和合法的原則進行調解，調解不成的，應當及時判決”。行政訴訟調解制度基本原則的構建應當符合行政訴訟的特質，因此，應當包括以下內容：

（1）自愿原則。訴訟調解作為一種訴訟行為，相對人在訴訟中享有程序選擇權，法院應當尊重當事人權利。是否進行訴訟調解，應當出自當事人利益追求的本意，人民法院不得強迫任何一方接受調解，以壓促調。調解的本質就是充分尊重當事人意志。因此，法院開展訴訟調解，應征得雙方當事人的同意，如果一方不同意，法院不得依職權進行強行調解，否則會損害當事人利益。此外，調解協議的內容應在雙方當事人自愿同意的前提下達成。法官在訴訟中只是起到引導作用，從專業角度對行政爭議進行分析說明，不能代替當事人做出調解協議。最后，調解的生效方式也應由當事人自愿選擇。或形成調解協議，經法院審查后雙方當事人簽收生效；或法院依據調解結論制作調解書，送達雙方當事人簽收生效。

（2）合法原則。自愿原則包含兩層意思：一是法院進行訴訟調解在程序上要遵循法律程序。調解由當事人主動提出，而不能由法院依職權主義主動進行調解。當事人不愿進行訴訟調解或不愿意繼續進行調解的，法院不能強迫；調解未達成一致意見的，不能久調不決，而應及時裁判。二是雙方當事人達成的調解協議不能夠違反法律、行政法規的相關規定。行政主體行使的是法定職權，在訴訟調解過程中不得任意處分，損害公共利益和私人利益，而應在糾正其違法或不合理行政行為的前提下實現調解。

（3）平等原則。雙方當事人在訴訟中享有平等的訴訟地位，不得因為一方當事人為代表國家行使職權的行政機關而賦予其特殊的訴訟地位。訴訟調解的基礎是雙方當事人地位平等，只有保障雙方訴訟地位平等，才能避免行政主體利用其職權強迫相對人非出于本意地接受調解，才能有平等協商的可能，實現程序正義。此外，人民法院應平等的對待雙方當事人。只有法院在訴訟中一視同仁，才能切實保障當事人能夠平等地行使權利，并在適用法律上得到平等的對待。

（4）有限調解原則。行政訴訟的直接目的就是解決行政爭議，但因行政爭議的種類和性質的不同，決定了行政訴訟不適用于解決所有類型的行政爭議，同理，行政訴訟調解也不適用于解決所有類型的爭議，因此有必要對訴訟調解的范圍進行相應的限定，也就形成了調解的有限性。此外，“公權不可任意處分”決定了行政主體在訴訟調解過程中只能對行政行為的合理性等問題，依據自由裁量權在法律的范圍內進行處分，否則就是濫用職權。

二、我國行政訴訟調解制度的設計

（一）行政訴訟調解的適用范圍

行使其訴訟目的的特殊性和受案范圍的限定性決定了行政訴訟調解的適用范圍也必須受到相應限制，筆者認為，行政訴訟調解制度主要適用于以下幾類爭議案件：

1、行政自由裁量權案件。行政自由裁量權是國家賦予行政主體在法律規定的范圍內自由選擇處理方式的行政權力。由于自由裁量權的行使完全靠行政主體自己把握，在這種情況下，很可能出現因處理不當畸重畸輕，造成對相對人的損害，同時也容易被濫用，滋生腐敗等社會問題。行政訴訟法規定法院在行政訴訟中除行政處罰案件外，只能對行政行為的合法性進行審查，做出違法與否的判斷。為此，法院對合法但不合理的其他行政行為只能采取判決維持的方式結案，并且判決一旦生效，行政機關必須執行，這樣勢必損害相對人的合法權益，對社會產生負面影響。

2、行政裁決案件。行政裁決是行政主體為實施行政管理的需要而做出的具體行政行為，涉及三方當事人。糾紛任何一方認為行政主體的裁決損害了其利益均可以提起訴訟，目的仍然是為了實現其民事主張。但法院在審理這類案件時會因結案方式單一而陷入兩難的境地，不能真正案結了事。而調解機制的引入，有效化解了這一尷尬局面，并且調解只在原民事糾紛雙方當事人間進行，是對民事爭議的協調溝通。

3、行政合同案件。行政合同從動態意義上講是一種行政管理手段，通過行政合同，普通公民可以積極參與到行政管理活動中，就利益問題進行協商，有利于減少沖突。從靜態意義上看，行政合同是行政機關為實現行政管理，與相對人達成的合意，具有合同性。主要表現為國家訂購合同，國有土地使用權出讓合同等。不同于民事合同，行政合同的雙方當事人身份具有特定性，一方為行政主體，另一方為行政相對人，且雙方協商的事項往往是涉及公共利益的民事問題，是公法契約的一種。可見，行政合同具有雙重屬性，行政性及合同性。

（二）行政訴訟調解的適用程序

1、調解程序的啟動。調解存在的基礎是雙方當事人地位平等，盡管在行政訴訟中，賦予了雙方當事人平等的訴訟地位，但是由于行政權與公民權的實體差異，為避免行政主體利用職權給相對人施加壓力而被迫接受調解，應該賦予相對人申請調解的權利。這也是出于對相當人合法權益保障的考律。此外，人民法院在一定條件下可以根據案件的具體情況，在征得雙方當事人同意的前提下，也可依職權提出調解。

2、堅持調解的合議制。實行合議制能夠最大限度地發揮合議庭成員的集體智慧，做出準確的判斷，實現訴訟目的。訴訟調解過程中也應堅持合議制，因為可調解的行政爭議案件往往涉及公共利益，出于對公共利益與私人利益的保護，應該謹慎協調。為此，行政爭議案件是否需要調解，怎樣調解，應由和議庭成員共同討論決定。

3、調解的審級和時限。我國民事訴訟法規定，司法調解適用于當事人起訴之后的任何階段，既包括一審和二審。行政訴訟調解應參照民事訴訟法規定適用于任何訴訟階段。此外，關于調解的審理時限，筆者認為應當尊重法律規定的3個月的規定，如果扣除調解期限，實際上就是變相延長法定審限期，而且還可能造成久拖不決，從而引發負面影響。

4、確定調解結案方式。訴訟調解應當允許人民法院以調解筆錄或制作調解書為法定的結案方式，彌補訴訟結案只是對行政行為合法性判斷的缺陷，可以依據調解結案的調解協議內容直接規定雙方當事人的權利義務，便于執行，也是對法官為調解結案而付出的努力的尊重。

（三）行政訴訟調解的效力及救濟

1、行政訴訟調解的效力。第一，既判力。訴訟判決對法院和當事人產生約束力，即既判力。調解結案也同樣產生既判力。調解結果分為調解書和調解筆錄。人民法院將調解書送達當事人簽收或調解筆錄生效后，就表明雙方對曾經存在爭議的法律關系取得了共識，得到法律的確認和保護。調解協議是雙方當事人經過充分協商就權利義務關系達成的一致意見，調解書或調解筆錄正是根據雙方當事人達成的調解協議制作的，調解書一旦經雙方當事人送達簽收便產生與法院的生效判決具有同樣的效力，當事人喪失上訴權，且不得再以同樣的事實和理由提起訴訟。雙方還應按照調解協議的內容行使權利及履行義務。同理，在二審或再審程序中，當事人達成合意，人民法院制作調解書的，調解書對于當事人的權利義務做出新的調整，原協議內容應視為撤銷，不再執行。

第二，強制執行力。調解協議達成，是雙方各自利益合理的讓步，一般情況下都能自覺履行。但在實踐中，也會有一方當事人怠于履行或拒不履行調解協議所確定的內容的情況發生，這就不能實現訴訟調解的真正目的。因此賦予訴訟調解強制執行力，當一方當事人拒不履行調解協議確定的義務，另一方當事人有權向人民法院申請強制執行。

2、行政訴訟調解的救濟。行政訴訟調解協議的救濟機制有：一是訴訟調解結案后達成的調解協議真實有效，但一方當事人怠于履行或拒不履行，在這種情況下賦予另一方當事人向人民法院申請強制執行的權利。二是訴訟調解達成的調解協議存在瑕疵，不是雙方當事人真實意思的體現，而是可能因受到強迫、威脅、欺詐等因素所做出的違背真實本意的妥協，或因情勢變更導致調解協議不能履行。鑒于此，應當賦予當事人申請撤銷調解協議或確認無效的權利。并且規定雙方當事人都具有撤銷權，只有如此才能充分保障公共利益和個人利益，不至于出現偏頗。法院在受理當事人撤銷申請時應另行組織合議庭認真審查。如果發現當事人所提出的請求不符合可撤銷或確認無效的情形，應當立即判決駁回當事人的訴訟請求。在當事人有確切證據證明自己是因為意思不真實而達成協議的，或因情勢變更，繼續履行調解協議將不能產生積極效應的情況下，法院應當作出相應判決。判決確認調解協議無效或撤銷協議的，自始無效，因原調解協議產生的法律后果應當恢復原狀。

［1］應松年.行政法與行政訴訟法學［M］.法律出版社，2005.

［2］孫彩虹.論行政案件協調機制的制度化建構［J］.河南大學學報（社會科學版），2007（04）.

［3］金建顯.論行政訴訟和解制度的構建［D］.北京：中國政法大學碩士論文，2007.

［4］趙珊.略論我國行政訴訟制度的完善［J］.遼寧行政學院學報，2004（1）.

（作者單位：西南醫科大學）

陶霞（1987-），女，漢族，四川內江人，碩士研究生，西南醫科大學2015級第二團總支書記，研究方向：政管理與學生管理；郝立麗（1985-），女，漢族，河北唐山人，碩士研究生，西南醫科大學2016級第二團總支書記，研究方向：大學生思想政治教育與學生管理；趙李梅（1984-），女，漢族，河北保定人，碩士研究生，西南醫科大學人文與管理學院，研究方向：大學生思想政治教育與學生管理。