失地農民補償權益保護研究

楊 輝

(周口師范學院政法學院 河南 周口 466000)

失地農民補償權益保護研究

楊 輝

(周口師范學院政法學院 河南 周口 466000)

農民的權益包括財產權利、基本生活保障權利、就業機會權等權利，但是由于城市化進程受到不同程度的破壞。農民土地被征收后現有補償標準不合理、范圍窄、方式單一等問題的存在，我國失地農民權益保障亟待通過提高標準、補償方式多樣化、擴大補償范圍一系列措施進行保障。

失地農民;補償權益;方式多元化

城市化進程土地征用造成大量農民失去土地，失去土地的農民喪失了生產資料，而且不合理的補償也不能保證他們的基本生活，農民的權益受到損害。大多數農民沒有一技之長很難融入到城市中，他們的生活沒有了保障。歸根結底這主要是因為我國土地征用程序、土地產權問題、補償問題以及農民社會保障問題等等制度存在在一定的問題，為了保障農民的權益，論題主要針對失地農民補償問題進行全面探討。

1 失地農民失地法律原因

失地農民是指農民的土地被依法征收后，農業戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的統稱為失地農民。失地農民的產生是城市化進程中的正常現象，是一個國家或地區在城市化進程中必然出現的一部分群體。他們被動的喪失土地，失去應有權利，已不是存粹真正意義上的農民。失去土地他們沒有了基本的生存能力，生存受到極大影響。造成原因如下:

1.1 《物權法》公共利益界定不清

《物權法》42條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。

我國的《憲法》《物權法》《土地管理法》均沒有對“公共利益”做出明確的解釋，更沒有做出相關限制，這樣以來行政機關就擁有了過大的自由裁量權，失地農民提請行政復議或訴訟時，行政機關往往把公共利益作為群體利益、國家利益、發展經濟的具體項目需要作為反對理由，處于弱勢地位的失地農民便無法得到有效的法律保護；雖然新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》8條列舉了公共利益大致范圍，但是依然不能彌補被侵犯利益后的農民損失。

1.2 土地征收程序存在的瑕疵

1.2.1 拆遷單位打著政府征收名義征收農民土地。農民的知識水平還是非常有限的，對于現實中以政府名義征地的情況還不能完全的辨認，不能意識到只有地方政府才有征用土地的權利。這也是權益受損的一個重要原因。

1.2.2 征收程序不透明。土地的征收程序主要申請、審查、批準、公告、頒發使用證等內容。現實中由于農民自身知識水平有限加之征地過程知情權被侵犯，少有開會征求農民意見情形，農民對自己的土地征用面積、用途、補償標準、補償方案等一系列問題都少有了解。僅僅是在土地被征收后被告知結果而已。

1.2.3 政府濫用征地權。《憲法》賦予了政府在為了公共利益需要的情況下可以依照法律的規定對農民的土地實行征收或是征用并給予相應補償。然而有些政府打著滿足公共利益的幌子，自由裁量肆意的把公共利益擴大到經濟建設的各個角落，特別是工程建設作為公共利益，雖無忌憚的大規模征地，利用土地征收后的增值滿足私欲，造成建設占用農民耕地的情勢難以遏制。

1.2.4 農民的土地被征收后，維權途徑不是很有效。農民可以通過協商、提請行政復議或是最后的行政訴訟來解決。協商中農民是處于弱勢地位，只能一再讓步，不能堅持自己的利益；而行政復議僅僅是政府自身的再次處理，依然完完整整體現政府利益；行政訴訟中又收到政府的牽制，所以很難有效的解決失地維權問題。

2 我國目前關于失地農民補償法律保護現狀分析

2.1 補償范圍窄

根據土地管理法目前我國農用土地征收后的補償范圍包括土地補償費、青苗及地上附著物補償費、林木補償費、房屋補償費、安置補助費和搬遷安置費等表面上直接關聯的損失。

以上可以看出，這些補償在不同層面對土地所有者和土地投資者做了基本的補償。但是我國目前的補償范圍僅僅限定與土地有直接關系可以量化的經濟損失，對于間接關系[1]產生的損失或者是延伸附帶性的或者是難以量化的非經濟損失均沒有體現。同時對于失地農民不能提出相關具體損失證據的可以量化財產損失也沒有列入補償范圍，比如：臨時租房費用、被征地被分割后形成的不經濟的土地現狀、或者某些原因聘請的專家代理和律師而產生的費用、或者是有些被征地用途的改變造成相鄰土地的污染、河流的改道和阻塞勢必影響相鄰地的農作物的產量，為了提高生產農民新投入的成本費用等等。

土地被征收后，往往改變了其以前的用途，多用于道路的修建，樓盤的開發等等，這些都會使征地產生巨大的增值，但是從我國相關的補償費用中去沒有體現。這一點也是我國計劃經濟[2]的體現，沒有充分發揮市場經濟的作用。

2.2 土地原有用途補償標準不合理

根據《土地管理法》47條相關補償標準的規定，我國目前僅僅把土地作為生產資料按照其原有用途進行年產值6到10的倍數進行補償，不把土地所體現的多種社會功能和征收后產生的巨大增值作為標準之一。這種補償標準主要完全以行政強制給出的補償，沒有體現級差地租帶來的價格增值，嚴重偏離的市場價值。

征收土地出讓價格遠遠高于補償費用。現實中政府征收農民土地給予的補償極低[3]，最多得到失去土地不超過30年的農業收益，然而卻以極高的價格出讓給開發商等項目的，坐收中間的巨額差價，成為土地征收中的“地王”，收獲頗豐，最后受害的還是失地農民。土地是農民衣食之天，失去賴以生存的資料和保障，就失去了生存的根基。很多農民多是敢怒不敢言，找不到解決問題的途徑，只能逆來順受。

2.3 征地補償費分配標準不公平

按照《土地管理法實施條例》和《土地管理法實施細則》相關內容，補償費用原則上歸屬農村集體組織，只有涉及到農民自身“安置補償”部分，才能歸被安置者，也即是土地上的莊稼和房屋補償才能歸農民個體。這樣以來，只有為數極少的補償給了農民個人，大部分補償還是歸集體所有[4]。

另外，分配到集體的補償部分按道理應該用到集體失地農民身上，可以是公共設施的建設，也可以是其他為大家公共服務的情況，但是實際上很難有效的用到農民個人身上，這樣的分配標準極其不公平，畢竟農民個體才是土地征收中利益受到影響最大的。

2.4 征地補償管理混亂

現實中的征地補償并沒有直接發放給失地農民。失地農民最總獲得的補償要經過鄉和村兩級政府。補償費用經過這兩級政府后被扣留，失地農民拿到手里的費用已經不是足額的，甚至是少了很多。

關于針對征地補償費用的使用、管理，政府并沒有給出統一指導建議，所以當補償費用到了集體組織后，什么時間分配，如何分配都有集體說了算，又不向失地農民征詢意見，這造成集體組織一意孤行，按照集體組織的需要對補償費用分配發放，有時甚至挪用補償費用以支付一些人員工資、用于管理費、接待費等等，這都成立政府的隱形收入，大大損害了失地農民的權益。

2.5 補償方式單一

關于目前我國對失地農民的補償多數采取一次性貨幣補償，沒有從社會就業、產業發展和生活質量等方面進行統籌安排，這種補償方式對農民的生活保障和社會保障考慮較少，只能解決短期的失地農民生活問題，不能根本上解決農民長期穩定的生活出路問題。一次性貨幣補償沒有考慮到失地農民的再就業問題，把重大的責任和壓力留給了社會和失地農民自己；更不能取代土地對農民最后的社會保障功能。雖然少有地區采取的就業安置補償，但此舉給市場經濟體制下的企業帶來了巨大的社會負擔，失地農民也會因為自身技能問題會被企業的自由用工權再次放置到社會中。這種相對單一的補償方式使失地農民最后陷入了無地、無業、又沒有保障的困難境地。失地農民的最后境況也會給我國社會帶來更大的社會隱患。

3 針對我國失地農民權益保障建議

3.1 擴大補償范圍

充分體現轉用后增值收益補償。土地補償標準體現市場價格，補償的標準和范圍不能以政府所得為基本標準，而是應該以失地農民的實際損失為標準，這種標準不僅包括現狀損失，還有包括發展性損失即間接性損失。土地被征收后會用于基礎設施建設如道路、公共場所，也會被用于房地產開發等具有增值性的建設。對于增值性建設的收益部分需要體現對失地農民權益的補償。從經濟學的角度分析，補償范圍應包括：農地質量價格和農地社會價值量化值。只有這樣[5]擴大補償范圍才能保護農民的根本利益。

3.2 提高補償標準

補償標準考慮遵循市場公平價格，綜合參考土地的潛在收益、利用價值、土地對農民承擔的多重功能以及市場對土地的需求狀況不能過多的體現計劃經濟的色彩，應該遵循市場經濟中的公平市場價格原則，避免按照土地類別不同進行定價的弊端對失地農民權益進行補償，只有這樣補償標準才不會偏低。失地的補償應該考慮使用者對土地市場價格認知程度，公平合理的補償要體現買者、賣者和失地農民三方愿意接受的程度。而不能只體現一方或是兩方的利益，要綜合體現。

充分體現東西部經濟水平的巨大差異性。由于各地經濟發展水平不同，補償要區分不同行政區域，同一的行政區域也應該區分市區、郊區和郊縣土地的補償基礎標準。這樣既突出了不同地區的區位情況差異，也突出了級差地租的不同。這樣更能保障不同地區農民的利益，也減少土地征收糾紛。

綜合考慮征地片區因素。包括區位條件、土地質量狀況、土地資源供求因素、土地轉讓使用價值、人均耕地數量、農作物產值、當地城鎮最低生活保障標準和當地經濟發展狀況等一系列綜合因素。公益用途用地參照次標準，非公益用途征地失地農民通過談判的方式協商失地補償，只有這樣才能有效維護失地農民的切身權益，提高補償標準[6]。

3.3 采用多元化補償方式

3.3.1 土地債券的形式進行補償

我國目前的土地征收補償主要是現金補償，但是現金補償方式在土地評估技術的有限和物價變化較大的情況下，失地農民所得到的土地賠償金已經無法維持應有的生活水平。

當國家把土地征收用于相關項目的建設后，對于投資收益性的項目。國家可以先做基礎性補償，用于保障失地農民的基本生活，然后形成一定債券，把這些債券補償給失地農民作為發展資本。這些債券是具有一定市場性的，會隨著市場的變化而變化，是一種動態的經濟補償，可以滿足一次性補償的給失地農民帶來的損失。

3.3.2 土地作價入股的方式

對于我國目前的農民而言，他們的的理財意識和技能水平還是比較低的。土地征收一次性補償支付，不利于農民的發展，大多數農民都用于生活消費，不能發展使用。如果把這筆資金用于發展生產，那么失地農民的權益將得到長久有效的保護。

大力推廣失地農民土地作價入股，綜合考慮眼前利益和長遠利益。有專門的部門對失地農民當時當地情況進行經濟分析，對需要支付的生活消費補償和發展生產經濟補償做評估，作出補償比例，把必要的生活消費補償支付失地農民，剩下的經濟補償劃入被征收后土地收益的股份，使其得到源源不斷的利益。

[1] 杜偉，黃善明.失地農民權益保障問題研究綜述及建議[J].生產力研究.2007(2):30.

[2] 萬朝林.失地農民權益流失與保障[J].經濟體制改革.2003(6):74.

[3] 陳儉.城市化進程中失地農民權益保障問題及對策[J].河北經貿大學學報.2012(3):45.

[4] 戚小村.缺陷與重構:失地農民權益保障的法律思考[J].湖南社會科學.2009(1):109.

[5] 劉文烈，劉晨之.試論城鎮化進程中失地農民權益保護問題[J].齊魯學刊.2007(3):139.

[6] 文維.新型城鎮化進程中的失地農民權益保障機制探討[J].法學雜志.2014(2):92.

F321

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1672-5832(2016)03-0246-02