社會組織參與公共危機管理的必要性分析
——基于系統論角度的闡釋

陳海燕 萬志紅 李曉然

(云南大學 云南 昆明 650000)

社會組織參與公共危機管理的必要性分析
——基于系統論角度的闡釋

陳海燕 萬志紅 李曉然

(云南大學 云南 昆明 650000)

中國在構建和諧社會的進程中正面臨著經濟政治制度的轉型，各種內生和外部輻射的風險因素正逐步聚集，加之現代科學技術的迅猛發展所蘊涵的高度不確定性和復雜性，導致各類公共危機事件頻繁發生，政府整齊劃一的公共服務制度所提供的公共服務在服務類型、專業化水平等方面都已遠遠不能滿足需求，使得高成本、低效率以及低社會動員能力的傳統政府公共危機治理模式受到挑戰，由此，公共危機的應對必然要求納入包括非政府組織在內的所有利益相關者的力量和資源，形成社會整體應對格局。本文將從系統理論視角入手，結合社會組織參與公共危機管理中的困境分析，探討社會組織參與政府危機管理的必要性。

社會組織；公共危機管理；必要性

1 社會組織與政府在公共危機管理中的優劣勢分析

我國正處于一個危機多發的環境中，已經開始進入到了一個公共危機頻發的時期。隨著市場經濟的快速發展和社會結構的急劇轉變，公共危機難以應對、日益復雜，政府占主導地位，在宏觀調控和協調組織方面發揮重要作用的傳統公共危機治理體制已經不再適合新形勢的發展，單純依賴政府獨自應對公共危機已成為過去。在利益多元化的今天，必須充分考慮到公眾和不同社會群體的需求，充分利用和最大限度的發揮社會組織的民間性、非營利性和自主性等獨特優勢，彌補政府的不足，形成政府與社會組織之間的良性互動，實現兩者的合作關系，最大程度地實現社會的安全與穩定。由上可知，在公共危機管理中，政府處于主導地位，擁有強大的權利和組織資源，充當著調控者、支持者等，而社會組織則在危機前充當危機隱患的發現者和預防者，在危機中充當公共資源籌集者和服務提供者，在危機后充當監督評估者和恢復者。那么二者在公共危機管理中分別都具有哪些優勢和存在哪些問題呢？

1.1 政府在公共危機管理中的優劣勢

公共危機管理也常被稱作是“政府危機管理”，有很多人在界定“公共危機管理”的時候，特別強調政府在危機管理中的主導作用。政府在公共危機的預防與準備、監測與預警、處置與救援、恢復與重建各環節的管理主要依托于以下兩種資源：權力資源與組織資源。

1.1.1 政府的優勢分析

第一，政府的權力資源使政府具有相對于市場、公民社會更強的規范能力、影響能力、控制能力、整合能力以及動員能力。第二，政府具有獨特的組織資源來面對公共危機。科層制是政府實施社會管理的組織架構與統治方式。面對公共危機的突發性與緊急性特點，政府自上而下的命令服從組織體系以及管制與命令方式的運用，往往能夠滿足公共危機快速動員、快速行動的需要。尤其在公共危機的應對與處置階段，政府的組織資源更是具有很強的優勢。

1.1.2 政府的劣勢分析

第一，我國現有的政府危機管理體系沒有持續能力。對于公共危機管理，沒有設置統一的管理機構，危機來臨時各級政府設立一個臨時的應急機構來應對。危機結束后，應急機構就宣告解散。由此對相關部門的管理不能規范化，容易造成宏觀領導和具體執行脫節，一些重要資料都隨之分散到各相關機構和政府部門，沒有組織來進行危機信息的搜集、整理以及危機解決后的經驗總結，完善類似的危機管理預案。

第二，垂直設置的危機管理組織系統使得危機管理效率低下。現在的各種危機事件大都起源于地方，地方政府應當成為危機事件的關鍵處理者。但我國的行政權力主要集中在中央，地方政府掌握的應對公共危機的權力和資源相當有限，在危機管理中地方往往過于依賴上級相關主管部門，被動執行中央政策的局面，導致了很多問題的懸而未決。

第三，危機管理中的協調和溝通困難。現在的公共危機事件由單一性危機轉為復合型危機，應急管理中涉及交通、消防、醫療衛生、救援、安全、環境、軍事和能源等各個部門。但是，各政府部門、組織之間缺乏合作、協調與溝通，政府的“條塊”分割卻阻礙了管理效率。

第四，政策信息系統建設落后。目前，我國危機的信息基本上是通過政府內部渠道進行傳播，并且通常嚴格控制在決策層、相關的政府部門和相關的技術專家的范圍內。造成公眾無法獲得真實的政策信息，對政策產生誤解，再加上各種小道消息紛紛出現，增加了公眾的恐慌情緒，危機管理會因此而陷入被動，可能會使一部分公眾的正常利益受到影響，公眾在恐慌狀態下會對危機管理政策產生誤解，抗拒政策的調節和指導，導致政策無法實施。

1.2 社會組織在公共危機管理中的優劣勢分析

1.2.1 社會組織的優勢分析

第一，組織結構上的優勢。相對于政府金字塔型的層級結構，社會組織一般不會采取集中領導的垂直等級式體制，大多平等、自愿的結合在一起的，組織的活動是通過民主、非強制的方式展開的，可以靈活調整工作方向和內容，并根據實際情況不斷修改策略，將觸角伸向政府無法顧及的地方。同時，社會組織在工作中特別注重引導社會公眾參與、與社會成員打成一片、使用志愿者等等，能夠更好的把民眾各方面的訴求表達出來，有效的凝聚民間資本、整合社會資源，對公共危機做出迅速反應。第二，資源籌措上的優勢。雖然社會組織的資源籌措能力不能與政府相比，但來源廣泛，更能根據具體需求與不同定位服務于多元化和多樣化的需求。它們注重細節、提高效率，危機的發生往往會涉及方方面面的影響，從重大的生命財產到細微的情緒心理。第三，信息交流的優勢。相對于政府正式信息平臺，社會組織提供的信息往往更加豐富、具體，專業性和針對性強。重大突發事件爆發后，社會組織在危機管理中通過來源于深入了解具體情況的志愿者、公民個人等提供的信息，將更豐富、更具體的需求與情況反饋給相關組織，提高救助的針對性和效率。第四，提供專業服務的優勢。社會組織可以有效彌補政府的缺漏，針對具體個人或是群體的特殊需求提供彈性化和多樣化的服務。

1.2.2 社會組織的劣勢分析

第一，資金供給不足。政府的財政撥款與財政補貼是我國社會組織資金供給的主要來源，該項來源幾乎占了社會組織所有資金來源的一半，例如社會捐助、服務性收費等形式的資金來源只占了很小一部分。第二，內部體制與管理不完善。作為彌補市場失靈、政府失靈的社會產物——社會組織，它是由志愿者所組成，志愿者們有著自己光榮的理念和使命。但它的組成方式靈活多變、適應性強、成本低下等特點也造就了組織在內部體制和管理上的許多不足之處。第三，高水平專業人才緊缺。出于社會組織內部資金嚴重緊缺，內部體制與管理的不完善，進一步造成了高水平專業人才的流失，從另外一個角度來看，社會組織發展緩慢，社會地位不高、社會公信力不強，組織成員待遇偏低、不穩定，也是導致社會組織中高水平專業人才緊缺的一個重要原因。

2 社會組織參與公共危機管理的必要性分析工具

2.1 系統理論

系統論的體系形成于20世紀40年代前后。隨著以系統為研究對象的“系統論、信息論、控制論”等系統理論的形成，系統論得以逐步發展、完善并廣泛運用。系統論主要指從整體上認識客觀世界的一種科學理論和思維方式。根據系統論創立者貝塔朗菲的觀點，作為諸多要素有機構成的整體，系統具有關聯性、結構性、開放性等特征。用系統論的觀點分析問題，要求運用普通聯系和整體思維的理念，辯證地分析一切問題，從各子系統的設定到整個系統的集成和協調，都要著眼系統運行的整體性和長效性，考慮系統結構的遞階性和層次性，聯系外界條件變化的環境適應性。

2.1.1 系統整體性原理

系統整體性原理指的是，系統是由若干要素組成的具有一定新功能的有機整體，各個作為系統子單元的要素一旦組成系統整體，就具有獨立要素所不具有的性質和功能，形成了新的系統的質的規定性，從而表現出整體的性質和功能不等于各個要素的性質和功能的簡單加和。系統的整體性，常常又被說成系統整體大于部分。

2.1.2 系統層次性原理

系統的層次性原理指的是，由于組成系統的諸要素的種種差異包括結合方式上的差異，從而使系統組織在地位與作用，結構與功能上表現出等級秩序性，形成了具有質的差異的系統等級，層次概念就反映這種有質的差異的不同的系統等級或系統中的高級差異性。系統的層次性猶如套箱。

2.1.3 系統開放性原理

系統的開放性原理指的是：系統具有不斷地與外界環境進行物質、能量、信息交換的性質和功能，系統向環境開放是系統得以向上發展的前提，也是系統得以穩定存在的條件。事物的發展變化，內因是變化的根據，外因是變化的條件，外因通過內因而起作用。為使外因通過內因而起作用，這就需要系統與環境之間，內因與外因之間發生相互聯系和相互作用。

2.1.4 系統的目的性原理

系統目的性原理指的是，組織系統在與環境的相互作用中，在一定的范圍內，其發展變化不受或少受條件變化或途徑經歷的影響，堅持表現出某種趨向預先確定的狀態的特性。系統的目的性表現出系統發展方向的確定性方面。由于自組織系統自保持、自調節自穩定，因而系統的發展就表現出某種確定不夠的方向。

2.1.5 系統突變性原理

系統突變性原理指的是，系統通過失穩，從一種狀態進入另一種狀態是一種突變過程，它是系統質變的一種基本形式，突變方式多種多樣，同時系統發展還存在著分化，從而有了質變的多樣性，帶來系統發展的豐富多彩。

3 社會組織參與公共危機管理的必要性分析

公共組織作為一個開放的復雜巨系統始終與外界進行著物質、能量和信息的交換，與此同時，公共組織系統內部各子系統之間也處于相互作用的過程之中。對于公共組織系統而言，其運動、變化和發展是政府與社會組織為追求自身利益而相互博弈的結果。政府與社會組織因為利益訴求而產生的競爭和沖突造成公共組織系統的無序和混亂，不利于提供公共服務和實現公共利益。

在公共危機管理中，政府與社會組織同樣存在著利益競爭與沖突。在公共危機管理中，公共組織的職能是預防、解決公共危機，并進行事后恢復與重建，但由于二者在公共組織系統中的不同作用與地位，加上各類環境因素的影響，他們趨于為維護自身的短暫利益競爭而避免合作，既不利于二者的發展，更不利于公共組織目標以及公共利益的實現。那么，在特定的政治、經濟、社會等環境下，社會組織應該如何參與到政府公共危機管理中去以實現公共利益最大化呢，本文將在運用博弈論分析的基礎上運用系統論進行分析。

從整體上看，公共組織系統是由政府與社會組織組成的有機整體，相對于政府，社會組織處于次要地位，實現人民的利益是政府的天職，由于存在政府失靈，就出現了社會組織承擔起本應由政府但政府又無法承擔的部分職能，從根本上來說，社會組織存在的價值也是為實現公共利益。然而，它們由于自身的利益訴求相互競爭，政府組織將社會組織看作是競爭者而非合作者，對社會組織的發展持保守態度，并采取了一系列限制其發展的措施。而社會組織也對政府組織的壓制報以敵視態度，為了自身的發展，很多社會組織采取與政府組織不合作的方式。由此，在公共危機管理中，政府與社會組織相互博弈，競爭多于合作，最終的結果是導致公共組織系統自身的運行和發展問題，損害公共利益。

從公共組織系統各子系統內部的關系來看，在政府組織和社會組織在公共危機管理過程中同樣存在著諸多問題。除了上文中對政府的劣勢分析，社會組織組成方式靈活多變、適應性強、成本低下等特點同時也造就了組織在內部體制和管理上的許多不足。系統的開放性原理強調封閉的系統最終都會滅亡，公共組織系統需要適應環境變化與其所處的環境中的其他系統進行物質、信息、能量的交換，而作為其子系統的政府與社會組織同樣也需要與外界進行交流，其中就包括二者之間的物質、信息和能量的交換與補充。

基于如上分析，可以得出結論：政府與社會組織作為公共組織的子系統，都在為實現公共利益，也即公共組織系統的目標而運作，各自利益最大化并不代表公共組織系統的利益最大化。所以，政府與社會組織在公共危機管理中不應只顧及自身的局部利益，而應在公共利益最大化的基礎上追求自身的利益，積極尋求合作，揚長避短，在公共危機管理過程中發揮著各自的特點和獨特作用，政府充當著調控者、支持者等的角色，社會組織發揮著危機預防、資源籌集、事后評估等功能，最終形成“正和博弈”，并且使得公共利益最大化。

4 結語

本文用系統論對政府與社會組織合作進行公共危機管理的必要性分析，從系統論角度分析，政府和社會組織作為公共組織系統的子系統，既有自己的利益訴求，又必須按整體性原理和開放性原理要求局部利益服從與整體利益，二者必須互通有無，進行信息、物質等交流，才能促進公共利益的實現和二者的良好發展。由上可以得出，在公共危機多發時期，政府與社會組織有機合作進行公共危機管理已成為時代發展的要求，而且關于社會組織參與公共危機管理的理論已有很多研究與實踐。那么，在我國政治、經濟、社會等大環境高度變化和公共危機多發的轉型背景下，政府如何處理好與社會組織的關系，充分調動其積極性，在現有研究的基礎上還需要深度探究，并在不斷的實踐中總結和探索。

[1] 朱曉霞，韓曉明：《對我國政府公共危機應急管理體系的系統分析》[J].《學術交流》，2009(3).

[2] 馬海韻：《非政府組織參與公共危機治理的理論基礎和現實優勢》[J].《行政倫壇》，2011(6).

陳海燕(1991.04-)，女，彝族，云南個舊人，云南大學公共管理學院在讀碩士研究生，研究方向：地方政府管理。萬志紅(1991.12-)，女，漢族，云南昆明人，云南大學公共管理學院在讀碩士研究生，研究方向：衛生事業管理。李曉然(1990.09-)，女，漢族，河北石家莊人，云南大學公共管理學院在讀碩士研究生，研究方向：城市管理。

D920

A

1672-5832(2016)03-0179-02