PPP模式與政府購買服務相關法律政策研究

孫廣闊

上海大學法學院 上海 200444

PPP模式與政府購買服務相關法律政策研究

孫廣闊

上海大學法學院 上海 200444

財政部于2016年1月11日發布了《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預[2015]225號），文中“三、妥善處理存量債務”的第一段有“取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經營收益和現金流的融資平臺公司市場化轉型改制，通過政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等措施予以支持”的表述。此處，“PPP”和“政府購買服務”是并列出現的，是否表明其兩者關系是并列、對等關系呢？是否就沒有交叉重合部分呢？是否分別適用不同法規政策呢？此文對這些問題從法律法規方面進行了比較。

公私合營；政府采購；非經營性項目

一、PPP與政府購買服務的概念

在厘清PPP與政府購買服務兩者關系前，應明確兩者的界限范圍。因此，筆者將分別從廣義和狹義方面對其論述。

（一）政府和社會資本合作（PPP）

從各國和國際組織對PPP的理解來看，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系；狹義的PPP則通常被理解為市政基礎設施和公用事業項目融資模式的總稱，更加強調政府與社會資本合作過程中的風險分擔機制和項目的物有所值原則。

根據國務院辦公廳于2015年5月22日發布的轉發財政部發展改革委人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發[2015]42號）對PPP的定義以及財經113號文的規定，可知我國目前對PPP的定義采用的是狹義的PPP概念。

（二）政府購買服務

廣義的政府購買服務范圍主要包括勞動就業、工程建設、公共安全、社會事業、社會保障、環境保護等六大類的服務。

狹義的政府購買服務即政府購買本身需要的服務，或政府購買維持其自身運轉需要的服務，也主要包括專家服務（咨詢和研究）、工程建設、公共安全、后勤保障、中介服務、政府服務外包等六大方面。

二、PPP與政府購買服務的關系分析

國務院及其部委在規范PPP和政府購買服務方面頒布了很多法規政策，不同部委頒布的政策之間有矛盾之處，由此引發對政策的不同解讀，對于PPP和政府購買服務的關系亦有不同的觀點，主要包括以下三種觀點：

第一種觀點：PPP模式的實質是政府購買服務

根據財政部于2014年9月23日發布的《推廣和運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）中明確指出：“政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務”，認為政府購買服務是較大的概念，而PPP模式是其中一種表現形式。在此觀點下，PPP模式由此可以作為政府購買服務的一種表現形式直接適用《政府采購法》、《政府采購法實施條例》進行社會資本采購（其中包括了公開招標、邀請招標、競爭性談判和單一來源采購四種模式），而不是僅適用《招標投標法》、《招標投標法實施條例》。

而根據1月21日，財政部發布的《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）的適用范圍，作為政府購買服務的PPP模式亦可直接適用該辦法，采用競爭性磋商采購進行采購。

第二種觀點：政府購買服務是PPP模式中的“政府付費”模式

根據財金〔2014〕113號文中對回報機制的描述，“包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。”，以及國家發展改革委2014年12月2日《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）中指出：“（二）操作模式選擇中3.非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。”由此認為：政府付費是PPP的三種支付方式之一，是指政府直接付費購買公共產品和服務。

在這種觀點下，對于PPP支付方式中的“使用者付費”模式，由于不需政府財政性資金的支出，僅適用《招標投標法》及《招標投標條例》；對于“可行性缺口補助”模式和“政府付費”模式，因其使用財政性資金，則可直接適用《政府采購法》、《政府采購法實施條例》等法規。

第三種觀點：政府購買服務和PPP模式是并列但又有重合部分的關系

根據國務院于2015年6月25日發布的《關于做好城鎮棚戶區和城鄉危舊房改造工作的意見》（國發〔2015〕37號）中，第三部分“創新融資體制機制”中“（一）推動政府購買棚改服務”、“（二）推廣政府與社會資本合作模式”，以及本文開頭提及的2016年1月11日發布財預[2015]225號文中兩者并列出現的現象，由此得出PPP和政府購買服務是并列的關系。而且，政府購買服務早已有之：國務院辦公廳于2013年9月26日發布《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號），財政部于2014年1月24日發布《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》（財預〔2014〕13號），財政部、民政部和工商總局于2014年12月15日聯合發布的自2015年1月1日起施行的《政府購買服務管理辦法（暫行）》(財綜[2014]96號)，從這三個文件我們可以看出政府購買服務已自成體系。我司亦有根據財綜[2014]96號文編制政府購買服務實施方案的經驗。

而這兩者的重合部分的分析則類似第二種觀點，但此觀點認為PPP模式中采用“政府付費”回報模式的PPP項目只是政府購買服務范圍中的一小部分，真正的政府購買服務的范圍要比“政府付費”的PPP項目大得多。

因此，對這兩種模式的法律適用規則為：在二者的重合范圍內可以同時適用兩者的法規政策，而在兩者不同的范圍內則要分別適用與其對應的法規政策。

三、結論

以上三種觀點依據不同的政策文件，都可自圓其說。但不管兩者的關系如何，達成的共識是PPP和政府購買服務在采購方式上都適用《招標投標法》、《招標投標條例》及《政府采購法》、《政府采購法實施條例》，而且都可采用競爭性磋商的方式進行采購等。