我國憲法監督制度的歷史、現狀與完善

馮 勇

中共河南省直機關黨校 河南鄭州 450002

我國憲法監督制度的歷史、現狀與完善

馮 勇

中共河南省直機關黨校 河南鄭州 450002

憲法是國家的根本大法，是法治國家法律體系的核心所在。要充分發揮憲法應有的作用，就必須首先完善憲法的運行機制。憲法監督是隨著憲法的產生、實施而出現的，其對保證憲法的貫徹實施具有重要作用，本文從憲法監督的重要性入手，回顧了我國憲法監督的歷史，闡述了我國憲法監督的現狀，分析了我國憲法監督存在的問題，并著重論述了完善我國憲法監督制度的理論思考。本文對我國憲法監督制度的完善有一定的借鑒意義。

憲法；憲法監督

憲法在整個法律體系中居于根本法的地位，它是諸法中最具權威性的法典，也是國家政治經濟社會生活中最具權威性的社會規范。憲法是公民權利的保障書，如果憲法權利沒有得到具體法律落實，司法機關又不適用，憲法條文作為判決依據，無疑權利保障成為一紙空文。憲法監督的重要意義在于憲法是一個國家民主制度的基礎，法制的核心，從民主的角度而言，憲法的產生和民主緊密相連。

一、我國憲法監督的歷史發展

綜觀我國憲法發展的歷史，中國的憲法監督和解釋制度的發展主要經歷了以下幾個階段。

第一個階段以1954年憲法規定為代表。根據1954年憲法，全國人大有權“監督憲法的實施”；全國人大常委會有權“解釋法律”以及“撤銷國務院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令”。實踐中，當時的立法解釋制度在一定程度上起到了憲法解釋的作用，全國人大常委會通過行使立法解釋權對憲法中的存疑問題作出了解釋和回答。因此，從憲法規定精神和內容看，全國人大及其常委會均行使憲法實施的監督權。因此，可以說1954年憲法確立了以立法解釋為表現形式的憲法監督制度。但是該部憲法并沒有明確規定憲法解釋制度，未形成一個很完善的憲法監督體系。

第二個階段以1978年憲法規定為代表。1978年憲法規定，全國人大有權“監督憲法和法律實施”；全國人大常委會有權“解釋憲法和法律，制定法令”以及“改變或撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關的不適當的決議”。由此可以看出，在憲法解釋問題上，1978年憲法明確建立了憲法解釋制度，比1954年憲法有所進步。但1978年憲法只是規定全國人大常委會有權“改變或撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關的不適當的決議”，而沒有像1954年憲法那樣明確提及“同憲法……相抵觸”，且針對的是“省、自治區、直轄市國家權力機關的決議”而非1954年憲法規定的“國務院的違憲法令和命令”。因此，可以說1978年憲法建立了以憲法解釋為表現形式的憲法監督制度，但沒有將憲法解釋和憲法監督這兩個職能分開，實際上也是沒法行使這一權力。

第三個階段以1982年憲法規定為代表。1982年憲法明確規定，全國人大有權“監督憲法的實施”，“改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定”。全國人大常委會有權“解釋憲法，監督憲法的實施”；有權“解釋法律”；“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”；“撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議”。從上述規定可以看出，1982年憲法通過憲法解釋權制度與違憲法規等的撤銷制度相結合的方式，已經形成比較完整意義上的違憲審查制度。但是1982年憲法仍然沒有明確規定全國人大及其常委會制定的違反憲法的法律的撤銷與審查問題。

二、我國憲法監督制度現狀

我國現階段的憲法監督制度是在總結以往的歷史經驗的基礎上建立起來的。它和以往的憲法監督制度相比有兩點顯著的改進。一是增強了全國人民代表大會常務委員會監督憲法實施的職權。以往的憲法監督制度中，由于全國人大不可能經常開會，監督憲法實施的工作便不能經常進行。增強了全國人大常委會的這方面的職權以后，即使在全國人大閉會期間，監督憲法實的工作仍然可以正常進行，不致中斷。二是加強了對法律性文件的合憲性審查。以往的憲法監督制度中雖然也有法律性文件的合憲性審查。但不及現行憲法所規定的這樣全面、系統。但也要看到，在現實生活中，不同程度的違憲現象仍然存在，憲法監督制度還存在

許多不完備的地方，憲法監督有待進一步專業化、制度化、法律化。

首先，我國的憲法監督制度實質上是排除了法律的違憲及其審查，因而是一種不完全的憲法監督制度。在立法機關審查制下，法律的合憲性，主要是通過立法機關對法律的立、改、廢來保證的。在我國國家權力機關的立法和監督中，實際上也是將法律違憲的可能性排除在外。全國人大及其常委會監督憲法的實施，實際上只對行政法規、地方性法規等規范性文件進行合憲性審查，并不包括全國人大及其常委會制定的法律。在當今世界憲法監督制度的發展與完善中，法律的合憲性已成為憲法監督的一項重要內容。我國現行憲法也明確規定：一切法律、行政法規和地方性法規都不得與憲法相抵觸。因此，法律違憲的可能性及其補救措施，理當在為完善我國法律監督制度的一項重要內容。在我國，大量的立法工作是由全國人大及其常委會承擔的，而由其來裁決自己通過的法律違反憲法，顯然是不可能的，也是不現實的。在現行的憲法監督體制下，通過增設憲法監督的專門委員會，可以在一定程度上促進對行政法規、地方性法規和規章的違憲性審查，卻難以解決法律的合憲性審查問題。

其次，我國缺乏專任的憲法監督機關。雖然我國現行憲法規定全國人大及其常委會是負責監督憲法實施的專門機關，但是全國人大及其常委會并不是專任憲法監督實施的專任機關。全國人大及其常委會是我國的最高權力機關。按照憲法規定，全國人大的職權有15項之多，全國人大常委會的職權有21項之多。憲法監督只是這些職權中的一項職權。在全國的憲法監督體制中，相對于其他國家機關、社會組織和個人來說，全國人大及其常委會是憲法監督專門機關。但就它們的法律地位和職權來說，并不是專任監督憲法實施的機關。在它們的輔助性機構中，包括法律委員會，也不是專任憲法監督的。特定問題的調查委員會也不是只有在處理違憲問題的情況下才成立的。因此，全國人大及其常委會是我國憲法監督的專門機關，但不是專任機關。專門機關要求它們主持憲法監督和全權處理違憲問題，而非專任機關又使它們不能集中時間和精力來專注于憲法監督工作。雖然憲法規定全國人大常委會享有憲法解釋權，但從未行使過。同時，另外一些重要的變遷方式：憲法慣例、憲法判決也沒有充分運用或根本沒有運用。由于上述原因，致使目前全國人大及其常委會的憲法監督作用沒有充分發揮出來。

三、完善我國憲法監督制度的理論思考

針對我國憲法監督制度的現狀，有學者提出在不改變現行憲法監督體制的基礎上，增加設立專門委員會性質的“憲法委員會”，輔助全國人大及其常委會實行憲法監督。筆者認為，這種做法是不可行的。不對現行的最高國家權力機關憲法監督體制實施改革，而單純地采取增設專門委員會性質的憲法監督委員會的措施，這至多是一種變通的權宜之計，它不能從根本上解決憲法監督的有效性，以達到健全和完善我國憲法監督制度的目的和要求。首先，設立憲法監督的專門委員會在憲法監督中的作用是相當有限的。在我國的人民代表大會體制下，專門委員會只是全國人大內部的輔助性工作機構，不是獨立行使職權的國家機關，它只能在有限的范圍內對憲法的實施進行監督，不具有獨立的裁決權。尤其是當法律本身的合憲性發生爭議時，要憲法監督專門委員會直接進行審查和糾正，幾乎是不可能的。其次，立法機關進行憲法監督的制度實質上是排除了法律的違憲及其審查，因而是一種不完全的憲法監督制度。全國人大及其常委會監督憲法的實施，實際上只對行政法規、地方性法規等規范性文件進行合憲性審查，并不包括全國人大及其常委會制定的法律。在當今世界憲法監督制度的發展與完善中，法律的合憲性已成為憲法監督的一項重要內容。因此，法律違憲的可能性及其補救措施，理當在為完善我國法律監督制度的一項重要內容。在我國，大量的立法工作是由全國人大及其常委會承擔的，而由其來裁決自己通過的法律違反憲法，顯然是不可能的，也是不現實的。在現行的憲法監督體制下，通過增設憲法監督的專門委員會，可以在一定程度上促進對行政法規、地方性法規和規章的違憲性審查，卻難以解決法律的合憲性審查問題。因此，設立憲法監督的專門委員會難以保證憲法監督的有效性。

我國也有一些學者主張采取美國模式，賦予法院主要是最高法院以憲法監督權，受理憲法訴訟。然而，任何一種憲法監督模式必須與特定國家的政治、經濟和文化的具體環境相適應，才能發揮其應有的作用。普通法院監督模式與我國的人民代表大會制度的權力運行機制不相符合，也不適合我國法律和文化的傳統。這一模式是建立在三權分立和制衡原則的基礎上，實行這一模式的英美法國家適用的是判例法，而且法官具有造法的功能。這些均不適合我國的實際情況和需要，因此我國無法采用美國模式。

專門機構監督模式體現了當代憲政的“憲法至上”的理念在歐洲國家的確立，反映了通過建立和完善憲法監督制度來維護憲政秩序、保障基本人權的客觀要求。歐洲的專門監督模式所體現的憲法至上的法治觀念，憲法監督機構的專門化，監督機構的組織和監督內容的政治性與司法性結合的特點，反映了當今憲法和憲法監督制度的客觀要求等，都是值得我們總結和借鑒的。“憲法至上”的法治觀念的健全依法行使權力的制約機制，是我們完善憲法監督制度，健全國家的監督體系，實行專門機構監督模式的理論基礎和基本原則。憲法監督的基本精神就在于通過審查和糾正違憲行為，保證權力行使的合憲性與合理性，維護國家的憲政秩序。而設立憲法監督的專門機構，是健全權力制約機制的非常有效的形式。

專門機構監督模式在許多國家的憲法實踐中發揮了相當有效的作用，也因此為越來越多的國家所采納。在專門機構監督模式的兩種形式，即憲法法院和憲法委員會中，獨立的憲法委員會是適合我國國情和現實需要的一種最佳模式。憲法委員會一般被認為是一種政治性機構，而憲法法院在體制上則被歸入司法機關的范疇。作為一種政治性機構，憲法委員會在組織形式上比較靈活、富有彈性、更易于為人們所接受。具體做法是：在全國人民代表大會下設立獨立的憲法委員會，由該委員會獨立行使憲法監督（即違憲查看）的職權。根據我國國情和法制體系，新的憲法監督機構首先應當是一個專門化的監督機構，這已是世界各國憲法監督發展趨勢。這個專門機構即無立法職能，更不參與政府活動，其職責就是對法律、規范性文件以及國家行為進行合憲性的監督、審查和裁決，糾正和處理違憲行為。該機構依法獨立行使憲法監督權，其監督活動不受其他國家機關、組織和個人的干涉，以保證憲法監督活動的真實和公正。其次，這個專門機構不能違背我國現行政體，雖然它具有一定的獨立性，但是它仍然是國家最高權力機關下的一個獨立機構。

馮勇（1979.8—），男，河南許昌人，中共河南省直機關黨校副教授，碩士，研究方向為憲法學與行政法學。