試論地方政府債務風險評價與控制

宋曉方

信陽農林學院工商管理學院 河南信陽 464000

試論地方政府債務風險評價與控制

宋曉方

信陽農林學院工商管理學院 河南信陽 464000

地方政府的債務風險關系到中國中央政府的財務工作和財務運行情況，地方政府的債務風險關系到當地經濟的建設程度和政局的穩定性。因此正確掌握中國地方政府債務風險評估體系對中國建設社會主義市場經濟和社會主義和諧社會具有重要作用。本文分析了地方政府債務風險評價方法，提出了加強地方政府債務風險控制的措施建議，以期為相關同仁提供參考。

地方政府債務；債務融資風險；模糊評價；風險控制

一、地方政府債務風險評價方法

（一）債務負擔率

一般用政府債務余額占GDP的比重來說明，反映債務余額對整體經濟的影響程度。目前國際公認的警戒線60%，即債務總額占當年國內生產總值的比重不得超過60%。但需要指出的是，西方工業化國家財力集中程度比較高，即財政收入占GDP的比重一般為30%-40%，有的甚至超過50%。相比之下，我國財政集中程度要低得多。在這里，以河南省某地級市的統計數據為例，可以用以下方法確定一個新的衡量標準：以西方發達國家財政集中程度為30%，而債務負擔率不超過60%為參照標準，進行一個等比例測算。那么該市2004-2006年的財政集中程度（地方財政收入/ GDP）計算的結果：分別為4.76%、4.06%、4.19%，年平均4.34。在這里，選用4%為參照標準，則2004-2006年債務負擔率的警戒線應該以8%為限。從該市實際債務負擔率看，2004-2006年該市債務負擔率分別為6.85%、7.04%和8.37%，基本在警戒線上下浮動，這說明該市地方債務相對規模適中。

（二）債務償債率和逾期率

1、地方債務償債率，即年度地方應償還政府債務額與當年地方級財政收入的比重，國內有學者認為償債率為25%及以下時，借款人可以在財力許可的范圍內借款；當償債率為25%-70%之間時，還貸準備金率必須高于6%，方可在財力許可的范圍內借款。鑒于該市已將還貸準備資金納入預算管理，可以認為25%-70%之間的地方債務償債率基本是安全的。2006年全市應償還政府債務215，696萬元，債務償債率為39.08%，基本在安全范圍之內，但還是偏高，主要原因是國內金融組織短期借款規模膨脹過快。

2、地方債務逾期率，即累計逾期債務與債務余額之間的比重，國內學者普遍認為當借款人逾期率為0-5%時，借款人可以在財力許可的范圍內借款；借款人債務逾期率為5%-15%時，借款人必須同時滿足另外1項指標，即還貸準備金率必須高于6%，方可在財力許可的范圍內借款。同樣的理由，鑒于該市已將還貸準備資金納入預算管理，可以認為5%-15%之間的地方債務逾期率基本是安全的。2006年，全市累計逾期債務98，446萬元，占債務余額的（即逾期率）11.01%，占當年地方可用財力的13.75%，結論是：該市逾期債務率基本在安全范圍之內，但還是偏高。

二、加強地方政府債務風險控制的措施建議

（一）調整政府支出配置范圍，建立公共財政體制

地方政府債務是客觀存在的，隨著改革的深入和各類經濟風險的加大，作為公共風險的最后承擔者，政府面臨的風險會越來越多。同時，隨著經濟市場化程度的提高，政府間接負債的規模將會呈上升趨勢。但政府債務管理的目標并不是消滅負債，而是有效控制負債的規模、防范或化解由此帶來的風險，把負債風險控制在可承受的范圍之內，以保證財政的可持續性。

進一步理順政府與市場的關系，轉變政府職能，規范政府經濟行為，是防范和化解政府不良負債的基礎。為此，要明確市場經濟條件下政府的職能。市場經濟條件下，政府的經濟管理職能表現為實施宏觀調控，進行公益性項目投資，為微觀經濟運行創造良好的外部環境。而對于競爭性領域，政府應該堅決退出。

作為公共財政而言，其支出范圍應主要用于公共安全、公共秩序、公共服務、公共工程等領域。對政府而言，無論是其提供公共產品還是進行基礎設施建設，其財政財務活動都必須引入市場的理念，進行成本核算和效績評價，講究成本和收益，進行投入產出分析。

（二）明確債務責任，強化債務風險管理

1、要理順政府債務管理體制。凡屬于政府性債務，必須由財政部門統一管理，以扭轉多頭舉債、分散使用、財政兜底的被動局面。2、應本著“誰借、誰還、誰受益”的原則。建立借用還相統一、責權利相結合的債務管理新機制。依法確立債權債務關系，明確償債責任及其連帶的責任。3、強化風險意識和風險責任，應該按照債務余額的一定比例建立財政風險準備金，增強財政抵御風險的能力。4、對于新增債務，應實行嚴格的債務責任制，按市場化原則明確債務償還主體，理清償債責任，規范債務清償行為，堅決杜絕償債主體的轉移行為。5、整頓間接負債，降低債務風險，對合理的間接負債，要在清理債權債務、明確償債主體、劃清償債責任的基礎上進行規范和整頓。并通過債務重組、債務轉換、債務轉移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉貸、墊付、擔保而形成的債權和資產，盡可能降低間接負債的風險。

（三）完善監督體制，加強政府的債務監控

為保障政府債務資金的安全，建議運行政府監督、貸款主體自控、外部稽核的三位一體的監督體制。1、政府監督。作為債務最終償付者，政府必須對貸款資金的運動進行嚴格監督，通過行政審批權限實行遠程監控，并責成政府有關主管部門定期匯報。2、貸款主體自控。凡涉及政府利益貸款，貸款方必須按照政府要求進行嚴格自控。3、第三方機構稽核。在需要時，可以聘請有經驗的銀行、保險公司、會計師事務所對貸款使用情況進行稽核。

綜上所述，我國當前地方政府債務風險雖然未轉化為現實的損失和危機，但債務規模較大、還款渠道補償、風險點較多，必須建立健全風險管理和防控機制，加強風險防范。

[1]林巧龍.地方政府債務風險的評估與監控[D].廈門:廈門大學,2014.

[2]劉瑋.我國地方政府債務風險分析[J].赤峰學院學報(自然科學版),2016(14).

此文為河南省社科聯、省經團聯調研課題階段性成果“新型城鎮化背景下地方政府債務風險管控研究”，編號：SLK-2016-3242