“模糊-沖突”模式下的校車接送政策執行研究

姚 靖

西南政法大學公共管理碩士 401120

“模糊-沖突”模式下的校車接送政策執行研究

姚 靖

西南政法大學公共管理碩士 401120

隨著經濟發展帶來的人們生活水平大幅度提高以及學校布局的調整，學生乘車上學日漸普遍，但近年來被頻繁報道的重大校車安全事故引起了社會各群體的廣泛關注，本文基于馬特蘭德“模糊-沖突型”行政執行模型，試圖突破原有視角，從政策執行角度來剖析校車接送政策存在的問題及原因，以及在此基礎上進一步分析馬特蘭德“模糊-沖突型”行政執行在解釋政策執行影響因素方面存在的缺陷，并構建了一個新的政策執行模型。

政策執行；政策模型；模糊性；沖突性

一、導論

（一）問題緣起

眾所周知，校車政策的出臺是為學生上下學提供方便與安全保障，2012年通過的《校車安全管理條例》對駕駛司機的技術水平、校車質量、限載人數、車內構造等做出了嚴格規定，以將校車接送學生納入法制軌道，但近年來，校車超載、校車質量低、安全防護措施不到位等問題依舊較為嚴峻。政策并沒有得到很好的執行，政策目標沒有得到很好的實現。如何實現預期政策目標，切實保障學生安全，已成為期待解決的問題。

筆者希望通過馬特蘭德的“模糊-沖突型” 行政執行模型對校車接送學生政策的執行情況進行分析和討論來剖析該政策執行過程中出現的問題及原因，但發現該政策的具體執行情況與模型之間存有差異，“模糊-沖突型”行政執行模型并不能很好的解釋該政策的執行，故筆者希望通過該政策的探討，在“模糊-沖突型”行政執行的基礎上重新構建一個較為理想的模型。

（二）文獻綜述

校車政策的重要性必然使得其成為各領域學者研究的熱點，主要集中在三個視角。一是安全視角。有學者從法律角度、資金角度、社會對校車安全不重視三個方面分析了我國校車安全問題的產生的原因，并就如何保障校車安全提出了五條建議，（楊小溪，2012）。此外也有人研究校車駕駛人問題，車輛性能問題，超載問題等（陳妍，2013）。二是專業技術視角。如整車結構、警示標示、翻滾保護、駕駛員視野、安全帶集中控制裝置、乘客座椅等的技術要求（胡芳芳，2011）。以及對GPS全球衛星定位技術、GPRS分組無線服務技術、M2M服務、J2EE平臺、GIS地理信息系統等的運用。三是國外經驗。如加拿大校車管理的精細化，主要體現在管理考慮周到，各司其職；車輛設計特殊，科學安全；司機嚴格選訓，責任分明。美國校車管理的法制化，校車先行，并有嚴格的質量標準并以法律保障校車權利。日本校車管理形象化，即從兒童視角設計校車，以卡通形象裝飾，這在吸引小朋友的注意同時也更容易引起行人及其他車輛的關注，即激發了孩子的熱情，又更好的保障了他們的安全（彭靖，2013）。

（三）分析框架

本文采用馬特蘭德的“模糊-沖突型”行政執行模型來對校車接送學生政策進行分析和討論。馬特蘭德認為，政策執行方式的選擇取決于對政策特性的準確分析，他根據政策的沖突性和模糊性將政策執行劃分為四種類型，通過簡單的類型學模型，可以得出結論，即成功的執行取決于一個政策的模糊程度及其內在的沖突程度。

1.維度分析

政策的沖突性維度是指政策執行過程中政策主體間的意見不合所引發的不和諧現象，執行過程中的任一階段都可能發生沖突，每一項政策都有其要實現的目標，然而不同的參與者對實施某一政策的目標并不必然達成一致，然而即使人們對政策宣稱的目標有相同看法，在政策執行過程中，同樣有可能因對實現目標的路徑選擇的看法不一而產生沖突。

政策的模糊性維度可以依據其來源分為政策目標的模糊性和政策手段的模糊性。政策目標的模糊性是指實施一項政策想要達到的結果是否有確定的衡量標準。政策手段的模糊性則是指達到政策目標的合適的技術方法難以找到。要實現政策目標可以有多種途徑，每種途徑又有各自的優缺點，究竟哪一種方法能以最小的代價最好的實現政策目標往往是不確定的。

2.模型構建

根據對政策的模糊程度和沖突程度這兩大維度的分析，馬特蘭德將政策執行過程分為四種類型，即政治性執行、行政性執行、實驗性執行和象征性執行，不同的政策適合不同的執行方式，第一是行政性執行。馬特蘭德認為當政策模沖突性程度和糊性程度都很低時，采用行政性執行模式將最為理想。第二是政治性執行，即當某一政策的沖突程度高、模糊性程度低時，政治性執行模式最為理想。第三是實驗性執行，當某一政策沖突程度低而模糊程度高時宜采用試驗性執行模式，政策執行的結果取決于那些參與者最為積極。第四是象征性執行，象征性執行模式適用于沖突程度和模糊程度都高的政策。

二、政策的模糊性分析

根據馬特蘭德對模糊性的認識，一項政策的模糊性根據其來源分為手段的模糊性和目標的模糊性。政策目標的模糊性是指實施一項政策想要達到的結果是否有確定的衡量標準，確定的衡量標準十分重要，因為環境是不斷變化的，且政策間的關系十分復雜，邊界不會十分明確，所以政策對象的變化不一定是政策作用的效果，他可以是環境變化造成的，亦或是其他政策的作用，甚至可能是自身因素所影響。手段的模糊性則是難以找到達到政策目標的合適的技術方法，要實現政策目標可以有多種途徑，每種途徑又有各自的優缺點。

（一）目標的模糊性

校車接送學生政策目的十分明確，一是為了緩解交通擁堵，隨著經濟的發展，人們生活水平的提高，基本上每家每戶都有私家車，一般都是父母接送，這就更加劇了城市交通擁堵現象，給市民的出行帶來極大的不便。二是減輕交警負擔，日益加速的城市化進程促使經濟騰飛的同時也帶來了一系列的難題，交通擁堵就是其中之一，如今車輛日益增多，公路越來越寬，路線越來越復雜，直接帶來了嚴峻的管理問題，加重了交警的負擔。三是減輕了家長的工作量，對大多數家長特別是大都市里的家長，他們白天工作已很辛苦，早晚還得接送孩子上下學，校車接送學生這一政策的實行確是極大地減輕了他們的負擔。四是便于學校管理，以前由家長接送學生，每個家長時間點都不確定，學校必須派專人等候、對接，如由學校校車統一接送，則有利于學校統一管理。五是能更好的保證安全，學生若由家長早晚接送，上班一族本就身心具疲，接送學生存有很大安全隱患，尤其是早上，睡眠不足導致精神不集中，極易發生意外事故，而且，校車接送學生，對于司機

的要求極為嚴苛，這些都更好的保證了學生的安全。

有以上分析可知，校車接送學生政策的目的十分明確，而且該政策所要達到的結果也有確定的衡量標準，可直接通過地區學生交通事故發生率的統計數據，對交警、學生家長的訪談，上下學時間點的交通狀況的調查來了解該政策的執行情況，因此對于校車接送學生這一政策，其目標的模糊性很低。

（二）手段的模糊性

手段的模糊性是難以找到達到政策目標的合適的技術方法，對于校車接送學生這一政策，為實現緩解交通擁擠，減輕家長、交警的壓力，方便學校統一管理，更好地保證學生安全，學校配備統一、專門的車輛接送學生，嚴格校車司機的選擇，精心選擇行使路線，整車結構、警示標示、翻滾保護、駕駛員視野、安全帶集中控制裝置、乘客座椅等的技術要求符合相關規定。并致力于采用各種技術記錄不同時間、地段的車內學生人數，優化乘車路線，對其日常護理實施統一標準等。

首先，學校配備統一、專門的車輛接送學生，購車渠道嚴格限制，顏色也統一用可視度最高的黃色。其次，嚴格校車司機的選擇，不僅對其技術有嚴格要求，而且要有愛心、耐心以及良好的道德素養，時刻要以學生安全為重，不得為一己私利抄近路，高速行駛，疲勞駕駛等。其三，精心選擇行使路線，路線的選擇不僅要最有距離，更要考慮路面情況，對風險的考慮要更重于對經濟的考慮，要本著安全第一的宗旨，在此基礎上再來規劃行車路線，即在確保安全的前提下選擇最優距離的路線。最后，要求整車結構、警示標示、翻滾保護、駕駛員視野、安全帶集中控制裝置、乘客座椅等的技術要求符合相關規定。由此可知，未達到政策目標的合適的技術方法并不難找到，所以該政策手段的模糊性很低。

三、政策的沖突性分析

政策的沖突性是指政策執行過程中政策主體間的意見不合所引發的不和諧現象，沖突可能發生在執行過程中的任一階段，每一項政策是為實現特定的目標而制定，當不同的參與者對實施某一政策的目標的理解可能并不統一，這必然會導致沖突的發生，然而即使人們對政策宣稱的目標有相同看法，在政策執行過程中，同樣有可能因對實現目標的路徑選擇的看法不一而產生沖突。

（一）目標認知方面的沖突性

學校、學生家長、汽車公司、司機這四者是校車接送學生這一政策的主要參與者，然而這四者對這一政策所宣稱的目標的表現并不一致，有的學校極力支持該政策，因為這一政策的實施便于學校的統一管理，而有的學校卻因怕出事故承擔責任而反對這一政策的執行，學生家長對此也有不同的見解，有的家長因這一政策實施后不用早晚接送孩子上下學而大加贊賞，然而也有部分家長將這一政策看作是學校謀取利益的一種手段，汽車公司為使學校選購自家車輛而競相爭斗，司機們也明里暗里地通過各種渠道獲取校車司機資格，由此可知各參與者對這一政策宣稱目標認知方面的沖突性高。

就學校而言，有的學校極力支持該政策，因為這一政策的實施便于學校的統一管理，由校車統一接送，既方便學校統一上下學時間，充分保證教學時間；而有的學校卻因怕出事故承擔責任而反對這一政策的執行。學生家長方面，有的家長很是贊賞這一政策，現在的年輕人都好自由，辛辛苦苦工作一天，好不容易等著下班了還要接孩子回家，早上也睡不了懶覺，讓孩子自己乘車去又不放心，而有專車接送的話，即安全，又放心，花些錢又算得了什么呢，自己的時間多了，而且就算自己接送成本也不會更低；然而也有部分家長不這么認為，他們將這一政策看作是學校謀取利益的一種手段，只是希望在教學之余，從學生身上多掙點錢，有些家長本就抱怨學校亂收費，專門掙學生的錢，所以一直不希望這一政策貫徹執行。汽車公司更是為使學校選購自家車輛而競相爭斗，都希望學校能從自己這兒購車，好大掙一筆，這也導致了學校商場的“互惠互利”現象。司機們也為獲取校車司機資格費盡心思，暗地里拉關系、請吃飯、走后門等，由此可知各參與者對這一政策宣稱目標認知方面的沖突性高。

（二）執行手段沖突性

對于校車接送學生這一政策，由本部分前面分析可知其目標十分明確，即緩解交通擁堵、方便市民出行、減輕交警及家長的壓力、更好保障學生安全，然而目標的明確并不必然導致達致目標手段的明確性，對于校車的選擇，司機的標準與選擇，校車行使路線的確定，整車結構、警示標示、翻滾保護、駕駛員視野、安全帶集中控制裝置、乘客座椅等的設計等，各參與者意見難以達成一致，也就是說該政策執行過程中手段沖突性很高。

根據對校車接送政策模糊性和沖突型兩大維度的分析，可知這一政策屬馬特蘭德四類型劃分中的政治性執行，根據他對政策執行情況的分析，執行結果由權利決定，若一個政策參與者或一個政策參與者聯盟擁有足夠權利，他則有能力將其意志強加于其他參與者身上，當不存在一個擁有足夠權利的參與者或者參與者集團時，各方則求助于討價還價來達成一致。

四、結論與探討

（一）結論

馬特蘭德的模糊-沖突型模型對政策執行的研究不同于以往的執行模式，不再專注于政策制定者和執行者對政策執行的影響，而是強調政策本身的特性如何影響行政執行，通過對政策模糊性和沖突型這兩個維度的分析來確定政策執行的具體類型，進而更好的分析現有政策的執行結果及其原因。

通過對校車政策執行的兩大維度分析可知該政策屬政治性執行，執行結果由權利決定，馬特蘭德認為這種行政執行類型適用于兩種情況：一個政策參與者或著一個政策參與者聯盟擁有足夠權利將其意志強加于其他參與者身上，當不存在一個擁有足夠權利的參與者或者參與者集團時，各方則求助于討價還價來達成一致。這一模型從政策的模糊性和沖突性程度入手，很好的分析了政策本身特性所對應的政策執行類型以及相應政策執行的結果，為改進政策執行現狀提供了可供分析模型。

（二）討論

模糊-沖突型行政執行模型根據政策的模糊性和沖突型程度這兩大維度對政策執行過程進行了分類，強調了政策本身的特性對政策執行過程的影響，便于人們分析政策執行結果的影響因素及其原因，并為改進政策執行現狀、優化政策執行過程提供了分析模型，但是該行政執行模型仍有其不足之處，使得該解釋與理想的分析還存在著一定的差距，雖然政策本身的特性能對政策執行過程產生重大影響，然而政策的低模糊性和高沖突性并不必然導致政治性執行，其中，法律的明確程度、外界的監督程度也是兩個極為重要的因素，甚至會直接導致行政執行類型的變化，當法律明確程度高且外界監督程度高時，執行結果并不僅由權利決定，一個擁有足夠權力的政策參與者或者一個政策參與者聯盟并不能隨意將其意志強加于其他參與者身上，法律及外部監督會對其行為產生很大約束，使其并不能依仗其掌握的權力而肆意妄為，也就是說各參與者難以采用政治性行政執行類型，而是轉而采取行政性執行。

政策執行是一個極為復雜的過程，政策本身的特性固然是影響執行結果的一個重要原因，然而法律的明確程度、外界的監督程度也是必須要考慮的因素，政策執行狀況的影響因素也遠不止于此，諸如政策執行主體的素質、態度、執行水平、宣傳程度，政策客體的認知水平、配合程度，政策執行資源的投入程度等等都是不容忽視的因素，但筆者經過仔細分析，很多因素可以通過

新模型中的四大維度予以調節、規約，但筆者自身所能獲取的資源畢竟有限，加之個人學識水平的制約，構建的新模型尚不完善，有待于進一步發展，筆者只是希望通過對校車接送學生這一政策執行過程影響因素的分析來引發更多學著對政策執行模型的研究，同時筆者期待在這一領域能涌現出更多的學術成果。

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