農村土地三權分置的監管法律問題

段　瓊通化師范學院 134000

農村土地三權分置的監管法律問題

段瓊
通化師范學院 134000

目前，我國土地法律制度存在著一定的缺陷，已成為理論界研究的熱點問題。本文從農村土地“三權分置”相關內容概述著手，深刻分析農村土地集體所有權、土地承包權、經營權監管法律問題，為農村土地法律問題提供參考。

農村土地；三權分置；監管；法律問題

古人云：“民以食為天，食以土為根”，土地對于農民來說是非常重要的，是人民的生活之本。按照我國的基本國情，農村土地的安排是以產權為基礎。近些年來，隨著國家經濟的快速發展，城鎮化和工業化速度的加快，農村的土地制度結構也悄然發生了變化。從土地所有權和承包經營權的“兩權分置”制度逐步調整為所有權、承包權、經營權“三權分置”的格局，但當前中國相關法律對比尚未明晰，配套機制還不完善，農村土地產權制度變革仍面臨許多不確定因素。

一、農村土地三權分置相關內容概述

（一）三權分置的內涵

“三權分置”是指形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局。就“三權分置”的內涵，不同學者從不同的角度進行了闡述。有研究者認為“三權分置”是對我國家庭聯產承包經營的延伸，是在農村土地集體所有制的前提下，實現土地集體所有權、承包權、經營權的分置；還有研究者認為“三權分置”是我國土地改革中人地關系的變革。總之，理解“三權分置”的內涵要把握好這幾點:一是從產權特性看，“三權分置”體現了產權的可分割性，承包權具有準所權性；二是產權關系上看，“三權分置”是農村土地集體所有的約束下，使農村土地所有權、承包權、經營權各行其道；三是從制度變遷看，“三權分置”是在發展過程中由人地矛盾引起制度自上而下和自下而上的交替變遷作用。

（二）農村土地三權分置的意義

有研究表明，“三權分置”被認為是城鄉一體化發展的主要誘致性因素。那么，提出“三權分置”的主要意義何在？筆者在前人研究的基礎上，結合自己的觀點，總結如下：一是通過農村土地“三權分置”可以使農村土地的關鍵權利經營權釋放出來，更加有利于推動土地流轉，提高農村土地的利用率，加快農業規模化生產的進程；二是農村土地“三權分置”使承包權和經營權獨立開來，避免了農民被承包權和經營權所束縛，為農民的多元化經營創造了有利條件，糧食安全生產也得到了保障。另外，土地的經營抵押有了支撐，使土地資本轉化成為可能，使農民財產權利增加；三是農村土地“三權分置”可以使農民在“三化”推進背景下有了更多的選擇權，有利于促進農村勞動力轉移，推動農村建設。農村土地“三權分置”也是我國農村土地改革的指南針，使農村土地改革呈現新局面。

二、農村土地集體所有權監管法律問題分析

土地集體所有權是我國土地的監管制度之一，是在農村多年的改革中確立的使用制度。土地集體所有權制度不但推動了農村經濟的快速發展，而且更好地解放了農村生產力。但在農村土地的進一步的改革中，由于制度本身的原因，農村土地集體所有權不可避免地呈現出“先天不足”,帶來一系列亟待解決的法律問題。

（一）土地集體所有權的權屬不明確

土地集體所有權的享有者是土地集體所有權的主體,是此項權利能夠實現的關鍵所在。現有《土地管理法》、《憲法》以及《民法通則》都明確規定，農村土地屬于集體所有，但是究竟到底誰是農村土地集體所有權的代表呢？立法和實踐都沒有明確。《憲法》第十條指出：“國家是城市的土地、法律規定農村和城市郊區的土地的所有者，其余土地屬于集體所有。”《土地管理法實施條例》第二條指出：“農村和城市郊區中已經依法沒收、征收、征購為國有的土地，國家依法征用的土地，依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地屬于全民所有即國家所有。”《土地管理法》第十條指出：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。”從上述立法中我們可以看出三種主體，即村民小組、村農民和鄉農民集體。這些代表都是在表面上做文章，但其執行中不是這樣的。一是鄉農民集體在事實上是不存在的，因此法律規定的鄉農民集體所有，實質上是無人所有；二是法律意義上的村民委員會作為農村土地所有權的代表也是不成立的。《村民委員會組織法》第二條規定：“村民委員會是村民自我管理,自我教育,自我服務的基層群眾性自治組織。”從這個法律條款可以看出，村民委員會不能成為農村集體土地的所有者。因為農村集體土地權利使主體的層面存在缺陷，混亂不堪，所以按照法律規定指定農村集體所有的是經營權還是準行政性的管理權，不同專家各持己見。

（二）土地集體所有權限制過于嚴格

土地集體所有權是一種獨占性的權利。土地又作為一種非常重要的經濟資源，同時擁有兩種特性，即公益性和私益性。因此，我國對此權利的行使也像其它國家一樣進行了一定的限制。《憲法》修正案第二條指出：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”《民法通則》第八十條指出：“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓。”《土地管理法》第二條指出：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用。”從上述法律可以看出，首先，國家在土地所有權的出租、買賣、抵押以及其他形式轉讓等已禁止，致使農村集體土地所有權是一種虛擬財產，沒有價格衡量標準；其次，國家對農村集體土地的最終處分權進行了有效控制和掌握，要變更農村集體土地所有權的歸屬只有國家才有權利，假如A鄉“農民集體”所有的土地變更為B鄉“農民集體”所有的土地，只有經過國家允許，才能執行。同時，國家對農村土地集體所有權的處分或土地征用補償都具有強制性，怎樣補償，補償多少，怎樣處分，處分方式等不體現、也不征求所有人的意見，只能服從國家意志。也就是說，國家限制了農村集體土地所有權的使用權的轉讓和處分權能。從法律意義上講，已經離開了財產所有權基本權能的范疇。

三、農村土地承包、經營權監管法律問題分析

目前，在許多農村土地產權管理中存在眾多問題，比如狀況復雜、權屬爭議、產權不清等，引發了一系列的法律問題，阻礙了農村土地管理的順利進行。就農村土地承包、經營權監管存在的問題，主要歸納如下：

（一）土地承包、經營權基礎不牢

在1999年的二輪土地承包中，少數村干部對承包政策操作不規范，落實不到位，村民之間，集體與個人之間土地遺留問題關系錯綜復雜，權屬信息不明確；致使有的村民不能及時拿到《農村土地承包經營權證》，出現了“有證無地、有地無證、一地多證、一證多地、無地無證”等現象，帶來了許多棘手的法律問題。

（二）現行法律問題

我國現行《土地承包法》明確規定：土地承包期限為30年。《經營權證管理辦法》又規定：重新頒發的《土地承包經營權證書》，土地承包期限應符合《土地承包法》的規定，嚴禁借機調整土地。因此，不管是大小調整都與現行法律相違背。2013年的中央1號文件也明確指出：“抓緊研究現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式，完善相關法律制度”。因而，在相關農村土地法律制度完善之前，農村土地承包實行長久不變，存在法律上的障礙。

（三）土地承包經營權本身的問題

目前，農村土地的流轉、農田地被建筑的大量占用、人口變動土地不變、農戶之間私自互換土地等，有的地方農民約定以村為單位，三五年對承包地做一次調整，導致實際土地承包經營狀況與1999年確權發證的情況不相吻合，2003年3月《農村土地承包法》頒布實施前實行“增人增地、減人減地”政策，實施以后又有“增人不增地、減人不減地”30年承包期甚至更長時間不變的政策，難解現實需求。尤其是2000年前后，有的農村土地面上抓結構調整，一部分土地用于發展經濟作物，致使被抽地戶人的承包地面積“人為縮水”，而原承包合同沒有變更，現在確權卻以二輪自延包為基礎，村民手里拿著合同和土地證與實際不相符，致使群眾難以同意，引起許多問題。另外，農村土地緊缺的農民私自開荒，權屬關系不明等引起的土地問題多而復雜，處理難度大，影響了土地權的監管。

總之，土地問題一直是國家、社會、村民最關注的問題。尤其在國家的深化改革中，農村土地改革成為改革的重點和難點。農村土地“三權分置”是以土地集體所有為前提，對承包、經營權的一種延伸及發展。土地集體所有又是承包經營權流轉的基礎，落實所有權是非常必須的。另外，法律是落實農村土地制度的根本保證，因此，選擇從法律層面落實土地制度，有利于穩步推進農村土地改革，實現現代化農業生產。

[1]新一輪農村土地制度改革試點大幕開啟.

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