農村土地產權制度改革與建設研究
——以江蘇省揚州市邗江區為例

任 亞 任 悅

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農村土地產權制度改革與建設研究
——以江蘇省揚州市邗江區為例

任 亞 任 悅

【摘 要】農村土地產權制度是中國特色農村土地制度體系的重要經濟組成部分，關系到每一個農民的基本財產權利。農村土地產權制度的不健全，農戶行為起超越土地產權制度的約束與侵害農民土地財產權利權益并存。本文從基層工作者的角度，探究了集體土地所有權、集體建設用地使用權，以及集體土地征收、集體建設用地流轉收益分配等方面存在的問題，結合實踐經驗，提出了自己的看法和建議，供土地管理者參考。

【關鍵詞】農村土地制度 集體土地所有權 集體土地使用權 宅基地使用權 土地征收

論文以揚州市邗江區為例，探究了集體土地所有權、集體建設用地使用權，以及集體土地征收、集體建設用地流轉收益分配等方面存在的問題，結合實踐經驗，提出了自己的看法和建議，供土地管理者參考。

一、研究區概況

揚州市邗江區位于東經119°16′-119°31′，北緯32°13′-32°40′之間，地處江蘇省中部，東與揚州市江都、廣陵兩區毗連，南瀕長江，西與儀征市接壤，北與高郵市相連。邗江區轄7個鎮、2個鄉、8個街道，109個行政村、32個居委會（社區），區域面積552.68平方公里，戶籍人口85萬余人。邗江區有較強的綜合實力，人均主要經濟指標均位居蘇中縣（市、區）前列。

二、研究區農村土地產權制度建設現狀

（一）集體土地所有權

邗江區集體土地所有權主體一共分為三類，即鄉鎮農民集體，村農民集體與村民小組農民集體。從面積上看，村民小組農民集體占絕對優勢，以各主體所有耕地面積比例來看，村民小組集體所有土地占87%，村集體占12%，鎮集體占1%。

鄉鎮農民集體一般都成立了相應的集體經濟組織（鄉鎮農工商聯合總公司、鄉鎮集體資產管委會等），從屬于鄉鎮政府，統管屬于鄉鎮農民集體的資產，負責人大多由鄉鎮黨政負責人兼任。部分鄉鎮未成立集體經濟組織，鄉鎮農民集體財產由農林辦（經管站）、工業辦（工業公司）、水利辦等機構分管。村農民集體所有權一般情況下由村委會代為行使。村委會是具有自治組織和集體經濟組織的雙重職能。盡管許多地區特別是經濟較發達地區和城郊結合部（例如邗江區瓜洲鎮凍青村）成立了“村農工商公司”，并在工商部門進行了登記，但成立公司主要是為了在社會經濟活動中與有關的經濟法律法規協調，其組織成員通常由村委會成員兼任。事實上，政府和社會各界一般仍然將村委會認作農民集體經濟組織的代表，而非“村農工商公司”。

村民小組農民集體所有權基本上由村民小組代為行使。村民小組是村委會下屬的村民自治機構，職能弱化。但是作為小組農民集體，仍然具有相對獨立的集體經濟特性。主要表現為以下幾個方面：大部分村民小組仍然是獨立的經濟核算單位，其財務為“組有村管”，即每個小組單獨建賬，由村委會統管；組內收入歸本組所有，村委會和其他小組不參與本組分配；使用村民小組土地興辦鄉鎮村企業，一般要征得村民小組同意并給予補償。

土地所有權成員界定方面，主要有以下三個基本條件：一是世居或者因為婚姻、血緣、領養關系遷入的農業戶，二是依法享受土地承包權，三是一直承擔村民小組的相關義務。

然而在實際操作中，各村民小組情況差別較大，特別是在征地補償過程中確定受償人員問題上，產生了種種矛盾。其主要成因在于取消農業稅和實行糧食直補政策之前，承包土地往往要承擔相當稅費，加上農產品價格長期偏低，農業生產資料價格較高，導致農業生產利潤偏低，因此部分農戶在比較利益（指到城市從事二、三產業與在農村進行農業生產）的驅使下，將土地轉包，同時將戶口轉移到附近集鎮（村民稱之為“買戶口”）。

國家提供糧食直補，取消了農業稅，特別是隨著我國城鎮化進程的加快，征地補償政策嚴格執行，戶口遷出者為獲取這部分利益紛紛將戶口遷回，從而產生了重新劃分承包地的需求，繼而引發了種種矛盾。

邗江區確定集體成員權一般依據戶籍、義務和生活年限三個標準。完全依照戶籍占69%，按照戶籍和義務的占25%，按照戶籍、義務、生活年限的占6%。

村民小組集體所有權主要表現在以下方面：一是征地補償的受償對象；二是集體土地的發包主體；三是各集體經濟組織之間調地也以小組為基本單位。

村及鄉鎮土地所有權體現在：村辦企業、魚塘、林地，通過協議方式發包，其運作主體為村委會或鄉鎮人民政府；征地補償時凡是村及鄉鎮所有的土地，一般由村委會或鄉鎮人民政府作為直接受償人。

（二）集體土地使用權

集體建設用地主要包括公共基礎設施用地、公益設施用地、鄉鎮（村）企業用地。主要流轉的是公益設施用地和鄉鎮（村）企業用地。公益設施用地主要包括學校用地、醫療用地、文化站用地等。其中因為生源的減少，導致許多學校停辦，而其他公益設施用地基本上還在正常運轉。邗江的鄉鎮（村）企業用地大多在90年代末左右進行改制變為國有，其比例為70%-80%。

鄉鎮（村）企業用地：除通過征收轉為了國有土地之外，主要流轉方向是出租和隱形出讓兩種情況。在出租方面具有普遍性，同時也存在著不少隱形市場，隱形市場的原因是因為要補辦出讓手續并交納出讓金，所以新的用地者沒有進行重新辦理土地使用權證，舊使用權證仍在新的土地使用者手中使用。據不完全統計，邗江區鄉鎮（村）企業用地流轉方向中，隱形出讓、出租、其他（入股、互換、抵押等）比例分別為65%、30%、5%。

三、集體土地所有權加強土地產權建設的基本思路

（一）集體土地所有權確權發證工作存在的問題

集體土地所有權確權工作基層不太理解、不支持，認為發證與不發證一樣，缺乏熱情，給工作帶來被動；邗江區行政區劃變動頻繁，則鄉鎮村界線發生變化，特別是城鄉結合部，確權很困難；權屬界線協議簽訂不完善，尤其是歷史遺留問題多，土地權屬糾紛解決難。在程序上不太規范：未進行土地登記公告、遇到權屬糾紛，工作界線未及時調處、未設界址樁、地籍調查表中界址點拐點的描述不太準確和規范，與實地可能有出入。

（二）建議及設想

從部到省應規范統一單位，集體土地所有權發證究竟到組還是到村。根據邗江區近些年的實踐認為，發證到村為宜。其理由：一是工作量。邗江區到村141個行政村（居委會、社區），若到組就要2316個，還不包括飛地發證。二是收費。目前集體土地所有權登記發證沒有收費標準（政府行為），土地部門無償服務，一般很難爭取到財政的資金支持。三是現勢性。邗江區用地量大，每年的地類變化很大，要頻繁換發集體土地所有權證，增加了管理難度。所有權發到村一級是適宜的、可行的，利于節約開支，減輕工作量，也能滿足土地管理的需要。

在加強農村土地管理制度創新工作上，主要做好以下三個方面工作：一是從制度上，本著落實科學發展觀和和諧社會原則，加快完善土地產權制度的配套建設，出臺《邗江區集體土地所有權登記發證工作實施方案》。二是從技術上，利用二次調查成果，盡快完善建立邗江區農村土地利用現狀數據庫和城鄉一體化的地籍信息管理系統，為集體土地所有權登記發證提供技術保證。三是從人員上，培養一批工作認真、業務熟練的工作人員，勝任這項工作。

四、宅基地使用權加強土地產權建設的基本思路

（一）宅基地管理工作在基層遇到一些問題

在使用主體上，宅基地取得和轉讓是受到限制的，而“權利人去世后，宅基地使用權因繼承人繼承房產而取得宅基地使用權”與現行的“禁止城鎮居民取得宅基地”有矛盾。當前社會人口流動較大，加之江蘇省在2006年已經取消戶籍證明，很多農民進城置業，但仍保留農村的宅基地，造成土地資源的閑置浪費，這種宅基地如何發證，政策上存在漏洞。

使用面積的限制。江蘇為經濟發達地區，用地標準較低，《江蘇省土地管理條例》確定標準就是以人均耕地一個因素制定，人均耕地1畝以上，每戶不超過200m2，1畝以下不得超過135m2（邗江人均耕地按照1畝以下計算），不考慮人口因素，一個三人戶家庭與三人以上家庭的用地標準是一致的，隨著人口老齡化，三代同堂現象普遍存在，如此的用地標準無法滿足實際需求，同時在實際中，宅基地面積普遍超標，如邗江區，農戶平均用地達234平方米，如何處理既有超標戶的問題也十分棘手。

（二）建議和設想

首先，加強使用主體的制度建設，解決現行法律沖突的部分，以節約集約用地為原則，以保護農民基本土地財產權利為基礎，合理配置空置宅基地；其次，建立面積超標有償使用制度，制度設計上應該綜合考慮戶均和人均占地兩個方面，從而利用經濟手段抑制宅基地超占現象，已達到節約集約用地的目的；最后，建立合理的宅基地使用權流轉制度，對于進城生活空置宅基地或多處宅基地的使用權人，準許其流轉給符合規定的宅基地使用者。

五、集體土地征收、集體建設用地流轉中的收益分配

（一）土地補償費分配的現實情況

土地征收時實際補償給農村集體和農民的費用包括：土地補償費、安置補助費、青苗費、地上附著物補償費。其中青苗費、地上附著物補償費直接支付給被征收土地涉及的農民。

2005年前，邗江區土地征收時實行的是一次性貨幣安置政策。2005年后，執行的是失地農民基本生活保障安置政策，政府將80%土地補償費、全部安置補助費及從出讓金中提取的10000元/畝資金匯入社保專戶，用于征收土地上失地農民的基本生活保障。

2013年9月《江蘇省征地補償和被征地農民社會保障辦法》（江蘇省人民政府第93號令）出臺，被征地農民社會保障應當遵循即征即保、應保盡保、分類施保、逐步提高的原則，與促進就業相結合，將被征地農民納入城鄉社會保障體系，確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。

（二）如何建立政府、農民集體、農戶之間公正的集體土地利益關系

我們認為關鍵在政府，一是政府應當規定在土地出讓收益中提取一定比例的資金用于農民集體和農民生存和發展，并逐年提高該比例，而不是僅限于基本生活，或實行集體土地與國有土地同等待遇原則，從而保證集體土地所有權和農民生存權的實現；二是政府應當嚴格執行土地管理法規定，非為公共利益不征收土地，制定公共利益征收土地項目目錄，而不是一味追求城市擴張和政府財政增加；三是應當明確農民集體的主體性質，當前的農民集體除村集體外幾乎都名存實亡，集體企業幾乎消亡，組集體沒有合法的機構，在很多時候由村集體代行職權，而兩個集體之間原本就有利益沖突；四是明確農村土地的產權，特別是集體土地所有權的主體，明確農民集體權利實現的途徑；五是明確農民和農民集體在集體土地獲得收益時應當向國家繳納適當稅金。

（三）合理分配集體土地因用途改變，流轉后增加的收益

我們認為，集體土地用途發生改變或流轉后增加的收益，應當優先保障因改變用途和流轉所涉及的農民的利益，然后才能是集體中的其他成員和農民集體，究其原因是集體土地改變用途和流轉對涉及農民的利益影響大于農民集體和集體中的其他成員。農民集體的主體不明確，可以制定相關的法律，首先明確農民集體的主體和村集體土地產權，明確收益分配的先后順序和參與分配的主體，并規定提取適當比例的收益用于涉及農民、集體中的其他農民和農民集體之間利益的平衡。同時各主體在進行分配時應向國家繳納適當的稅金。

參考文獻：

［1］李建功．構建我國集體土地產權制度的基本思路［J］．資源：產業，2003，5（2）：10～11．

［2］曲福田，田光明．城鄉統籌與農村集體土地產權制度改革［J］．管理世界，2011（6）：34～46．

作者單位：（揚州市國土資源局廣陵分局）