晚清地方自治述論

李玉曼　劉華帆　張　偉

云南大學　云南昆明　650091

晚清地方自治述論

李玉曼劉華帆張偉

云南大學云南昆明650091

伴隨著西方地方自治思潮的傳入，地方自治作為晚清政府預備立憲中的一項重要內容得以在中國推行。晚清地方自治從廣泛意義上來說自鴉片戰爭后至維新運動就已經開始萌發，但是作為清政府統籌規劃下的地方自治則是在1909年預備立憲方案中，對地方行政體制改革所做的具體規定。

晚清；地方自治

地方自治這一概念是伴隨著民族國家的形成而形成的。筆者認為，地方自治簡單說來就是指由本地方居民通過民主選舉，組織自治機構對國家龐雜的地方事務進行管理，而不是由中央權力體系下的國家機構進行管理。

一、晚清地方自治的興起

晚清地方自治興起于19世紀40年代，一方面是晚清政府保住其統治地位，不得不接受地方自治。另一方面，是新興資產階級這一社會力量為了救時改制而提出進行政治變革。維新變法后，一些具有地方自治意義的自治團體諸如湖南南學會、上海城廂內外總工程局等就開始興起，開啟了地方自治的實踐。

（一）湖南南學會。在維新人士梁啟超、譚嗣同等人的努力下，南學會在1898年2月成立。南學會在成立之初就明確了成立的目的，“先為此會以講習之，以為他日之基；且將因此而推諸于南部各省，則他日雖遇分割，而南中國猶可以不亡，此會之所以名為南學會也”。從南學會的設置來看，它已經不是一般意義上的學術團體，而是一個不僅可以培養地方紳民參政議政能力，而且又兼具地方議事會功能的機構。

（二）上海城廂內外總工程局。日俄戰爭期間，上海的地方士紳為了能更好的服務地方商業發展，積極呼吁成立地方自治機構。1905年11月11日，上海城廂內外總工程局（以下簡稱總工程局）正式成立，①總工程局內設議事會和參事會兩個機構。除此之外，總工程局還下設戶政、工政、警政三科，負責各類社會事務和社會治安的管理。所以總工程局事實上已經部分擁有了地方行政機構的職能。

二、清政府預備立憲下的地方自治

清政府于1906年9月1日宣布實行憲政，地方自治是作為清政府預備立憲的重要內容。

（一）開辦地方自治研究所。1909年5月5日，清政府頒布了《自治研究所章程》，諭令各省于省城及府廳州縣分別設立自治研究所。自治研究所的設置主要是為了“講習自治章程，造就自治職員”。章程規定，各省省城及各府州廳分別設立自治研究所，各府州廳自治研究所應等到省城第一屆學員畢業后，組織成立相應的地方自治研究所。清政府籌辦的地方自治研究所主要對學員進行了諸如憲法綱要、各自治地方的選舉章程等的培訓，主要是為了使學員理解清政府的地方自治章程，從而為清朝推行地方自治提供一批通曉政策，可以指導地方自治的官員。

（二）籌建各級地方自治機構。1909年1月清政府頒布了《城鎮鄉地方自治章程》，飭令各地城鎮鄉選舉議事會、董事會，建立自治公所。各省在清政府地方自治章程的規定下，開始籌建本省的各級地方自治機構。各省都在積極地籌建各級地方自治機構，選舉議事會、董事會。伴隨著各省地方自治機構籌建工作的完成，逐漸建立起了一套從省級到地方的自治機構，為地方自治的開展提供了機構上的保障。

三、晚清地方自治的歷史作用

晚清地方自治宣傳了民主、愛國觀念，解放了人民的思想，提高了人民參與政治生活的熱情；客觀上促進了新興資產階級力量的壯大，推動了我國政治制度變革；并且地方自治作為預備立憲之基，開啟了我國憲政建設探索的實踐。

（一）為我國憲政建設提供了理論和經驗上的支持。地方自治運動開啟了我國憲政政體的實踐，當時的清廷認為沒有地方自治，憲政就無從談起。受地方自治分權思想的影響，清政府于1908年頒布了《欽定憲法大綱》，規定了“君主立憲政體，凡立法、行政、司法皆歸總攬，而已議院協贊立法，以政府輔弼行政，以法院遵司法”②首先在中央權力分配層面上對皇權進行限制和分權的原則，撼動了我國封建社會以來皇權獨大的局面，體現著我國的社會治理逐步由傳統的人治走向法治，為我國憲政建設提供了理論和經驗上的支持。

（二）解放了人民的思想，提高了人民的參政意識。鴉片戰爭后，中國被迫告別閉關鎖國，開始睜眼看世界。也是從這一時期開始，一部分開明之士引入西方地方自治的思想，宣傳了地方自治的思想，解放了人民的思想，使越來越多的人開始關心政治。特別是在清政府預備立憲下的地方自治實踐開展以后，通過法律的形式確定地方自治的章程，效仿西方的分權制度，并過投票選舉產生地方自治機構成員，這些都蘊含著諸如民主、分權的先進思想，對于開啟民智，提高人民的政治參與意識具有重要的作用。

（三）有助于資產階級力量的壯大，推動我國的政治發展進程。地方自治的開展與資產階級的成長壯大是相輔相成的，一方面晚清地方自治的開展離不開新興資產階級的宣傳與參與，另一方面地方自治的實踐也為資產階級的成長壯大提供了可能性。首先，地方自治為近代資本主義的發展贏得了相對寬松穩定的發展環境。其次，清政府相繼成立了一些地方自治機構，這些地方自治機構的成員大都是在地方上具有財產上的優勢的地方資產階級充任，形成了一股有組織的強大的資產階級政治力量，推動我國政治的發展。

注釋

①該章程載《東方雜志》第3年第1期。

②姜棟：《清末憲政改的形而上與形而下——從清末地方自治運動談起》，《法學家》，2006年第1版。

［1］馬小泉.國家與社會：清末地方自治與憲政改革［M］.河南：河南大學出版社，2001.

［2］馮勇.晚清二十年［M］.北京：人民文學出版社，2011.

［3］張翠萍.清末地方自治與民主政治［J］.科教文匯，2007（8）.

［4］吳永明.清末明初的地方自治述論［J］.歷史研究，2001（3）.

李玉曼（1993—），女，彝族，云南保山。碩士在讀，云南大學公管管理學院，研究方向 ：政治學理論、民族政治學。