加強政府聘用人員管理的思考

◎文/胡曉東

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加強政府聘用人員管理的思考

◎文/胡曉東

根據我國中央和地方政府的相關文件和實踐探索，筆者擬把“臨時性聘用人員”定義為：由政府通過公共財政臨時聘用，并協助政府部門或事業單位從事公共管理活動或行政事務的，不列入政府編制的人員，簡稱“政府聘用人員”。當前，對政府聘用人員進行統一、規范和激勵的管理模式創新已經成為未來我國政府加強聘用人員管理的趨勢和發展方向。

政府聘用人員管理的理論探析

1.政府聘用人員的合理性分析

政府聘用臨時人員處理公共事務，在我國并不屬于先創，國外早有政府通過聘用臨時性人員來完成曾經由公務員完成公共事務的先例。美國公共部門人力資源管理學者唐納德·克林格勒和約翰·納爾班迪稱，“兩個重要的變化正在深深地影響著公共人事管理，一是現代組織方式正經歷著變化，工作變得更為專業化，團隊合作變得更為普遍。二是社會價值和經濟實踐降低了政府的作用，市場作為服務提供模式的核心地位日益突出。它們不僅帶來了民營化與簽約外包，同時也導致了非專職勞動力的使用，即增加了臨時性和兼職員工的使用。”

2.政府聘用人員的學理性分析

從學理上看，政府的權力來源于國家，國家是人民意志的集中體現，政府也是如此，政府是國家行政權力的主要執行者，政府主要通過其公職人員將政府擁有的行政權力（行政立法、行政司法和行政執法）貫徹到整個社會中。由于政府公共職位受到稅收、財政收入等制約，因此，政府組織中的公共職位將成為稀缺資源，對于潛在公職人員具有一定的競爭性，公共工作職位的分配成為公共政策制定中極其重要的內容。對于政府管理者來講具有一定的壓力感，因為這些公共職位的背后是納稅人的稅收，一個負責任的政府將會把納稅人的錢用到最為合適的地方，其表現形式之一就是對公共職位的分配。政府可以通過雇傭具備崗位說明書所要求的知識、技能和能力的永久性公職人員從事公共事務管理工作，同時，也可以雇傭具備崗位說明書所要求的知識、技能和能力的臨時性公職人員從事公共事務管理工作。這兩種用工形式既能使政府解決一定的就業難題，也可以幫助政府針對靈活性的社會工作采取靈活性用工，二者優勢可以互補體現。

政府聘用人員的特點

1.構成復雜

據調查了解，目前，我國不同的地方政府中對于政府聘用人員有不同的歸口分類，總體來看，有以下四個維度：

（1）從招用原因看，主要有三種情況：一是政府為了加強某項專項工作，招用人員協助有關部門實施管理、服務，解決政府部門力量不足問題，如綜治辦的專職治安員、流管辦的流管員、社工委的社區工作者等。二是安排就業特困人員從事一些社會協管工作，對他們進行托底安置，如某市人保局和民政局使用的勞動保障協管員，公安、司法、林業等部門使用的社區保安員等協管員。三是在某級政府中，經編制部門批準，由財政出資，機關事業單位使用的編外輔助人員。

（2）從資金渠道看，有五種情況：一是國家或市級全額出資，如水務局的農村管水員、交通局的治超員等；二是區級全額出資，如流管辦的流管員、經管站的三資監管員等；三是市、區兩級按比例出資；四是區、鄉兩級分擔，如某市信訪辦的信訪信息員資金由區、鄉各出50%；五是區級政府批準招用，鄉鎮全額出資。

（3）從用工形式看，有的是簽訂勞動合同、參加社會保險、按月支付工資的規范用工形式；也有每月給一定數額勞動補貼的非正規用工形式，如某市園林局的生態林管護員、水務局的農村管水員、郵政局的村郵員和公路分局的公路養護員等。

（4）從使用的人員構成看，既有勞動年齡內的勞動力，也有退休返聘人員（如在公交車站疏導乘車的文明乘車引導員、社區居委會工作人員等）。

2.數量眾多

從數量上來看，政府聘用人員有逐步擴大的趨勢，如某市人保局新出臺的促進就業政策：經認定的社會公益性組織利用公益性項目安置就業困難人員就業，市里每人每年補貼3.9萬元（每月3250元），區鄉按照市級補貼標準的15%配套資金。這項政策對于解決該區產業調整和城鎮化進程中的勞動力就業難題，將是一項有效措施。預計今后5年，該區利用此項政策安置就業困難人員將超過1萬人。政府聘用人員數量之大成為今后政府加強聘用人員管理的一大原因。

3.準公務性

公務性是指某一行為具有承擔公共權力、執行公共事務并提供公共服務的特征，準公務性就是具有公務性行為的特征，但執行公務性行為的主體不具有公務員身份。在政府聘用人員中，有的具有一定的公共權力，如交通協管對違章停車進行“貼條”處理；有的執行公共事務，如城市公園里的護林員；有的提供公共服務，如在公交車站維護交通秩序的人員等，這些不具有公務員身份的聘用人員，所作的工作都是公務行為，因此，筆者稱這種行為具有“準公務性”。從本質上看，準公務員行為也是一種“公務行為”，只是其承擔人員的身份不同于公務員，但就其行為來講都屬于公務行為。

政府聘用人員管理中存在的問題

1.規范性問題

在我國地方政府或事業單位中，由于公務員、職員等編制內人員配備嚴重不足，導致大量事務需要聘請臨時人員協助完成，聘用人員隊伍不斷擴大，但這些擴招的人員并沒有納入員額統籌管理，如在管理上經費自籌或財政補貼的單位（如醫院）聘用人員均未納入員額管理；再如，在實行聘用人員限額管理前，部分單位尤其是各街道已聘用大量臨時人員，其中還包括編外干部職工，這些人員也沒有納入員額管理。實際上，隨著各項經濟社會工作不斷深入，原有核定員額已無法滿足日益增加的工作任務要求。

2.條塊分割問題

實際運行過程中普遍存在專項聘用人員隊伍管理條塊分割，各自為政，街道難以統一調配的現象。具體來講，街道與上級業務主管部門之間有關管理權限劃分不清，造成多頭管理、權責不一、待遇有別等問題，不利于隊伍的有效管理。同時，上級業務主管部門將有關人員配置情況作為考核評比、評優評先的重要指標，導致這部分人員規模不斷膨脹。相關業務主管部門各自為政，相互合作協助不夠，存在部分業務重疊、人員冗余、低效擾民等情況，而街道又難以有效統籌調配這部分聘用人員，權責失衡，在一定程度上造成人力資源浪費。

3.素質參差不齊問題

聘用人員隊伍存在“兩低一高”現象，即整體素質偏低，工資福利較低，高學歷、高素質人員流失率高。如深圳龍崗區機關事業單位聘用人員高中及以下學歷占51%，研究生學歷只有1%，而占全區聘用人員近七成的輔助管理類聘用人員具有大專及以上學歷的比例僅37%，人員整體素質偏低。編外干部職工與專業技術類聘用人員工資福利標準相對較高，人員較為穩定。輔助管理類聘用人員，即使經費保障標準在2012年已有所提高，但由于絕大部分基層聘用人員，包括綜管員、協管員和巡防員等均是套算3300元/月的經費保障標準，扣除社保、公積金等實際到手工資僅有1800元左右，工資福利現狀與聘員期望之間矛盾較為突出。值得注意的是，高學歷、高素質聘用人員盡管基數較小，但流失率較大，他們往往將基層聘員崗位作為跳板，離職后主要去向是企業或是考取機關事業單位編制崗位。相反，人員基數較大的低學歷人員更易沉淀，人浮于事情況較為嚴重。這種倒掛現象對優化聘用人員隊伍結構，提升隊伍整體素質是嚴峻的挑戰。

4.歷史遺留問題

編外干部職工分為編外招調人員和編外掛企人員。由于歷史原因，其身份尷尬，工資福利標準也沒有政策依據，無法進行統一管理，所需經費基本由各街道自行解決，給街道帶來極大的財政負擔，部分街道的財力已經難以為繼。同時，各街道間編外干部職工的薪酬待遇不平衡又易引起互相對照、攀比，存在維穩隱患。另外，如社保、公積金繳交和房補發放等一系列待遇訴求問題都沒有相關政策規定予以明確，處理稍有不當就容易形成新的矛盾焦點，引起爭議。

5.聘用人員工資薪酬訴求日漸強烈

2013年7月1日《勞動合同法》修正案實施后，聘用人員開始通過多種渠道反映“同工同酬”問題，但在當前崗位設置尚未完善的情況下，特別是街道內部存在多種身份的工作人員（公務員、職員、雇員、編外干部職工和聘員等），薪酬福利不一，且聘員工資福利偏低的情況下，工資薪酬問題將是矛盾糾紛的主要隱患點。

政府聘用人員管理的未來走向

1.統一管理

重新核定員額，進一步加強員額管理，推行實名信息系統，嚴把人員入口關。地方政府可以由編制管理部門按照整合優化的原則，結合基層工作實際，打破條塊壁壘，挖掘隊伍潛力，重新核算各單位，重點是各街道聘員員額總量、使用時限，固化現有聘用人員數量，為科學設置崗位提供依據。同時，在暫時沒有上級聘用人員管理系統的情況下，可以推進本級政府聘用人員信息系統的運行使用，通過系統掌握聘用人員員額、經費、招錄和備案等情況，實現政府或事業單位聘用人員數據統計、信息查詢和備案審核等基本功能，從而對聘用人員入口嚴格把關，形成有效監管，防止無序增長。

2.重新配置職權

明確崗位設置，整合基層專項聘員隊伍力量，明晰基層部門與上級業務主管部門權責。借鑒公務員、職員崗位設置的做法，全面梳理聘用人員崗位職責，重新明確聘用人員工作內容，制作崗位說明書，細化工作指標，明晰工作責任，做到定崗、定人和定責，在一定程度上消除“同工不同酬”等潛在隱患。按照崗位設置情況，結合中央社會建設“織網工程”推進實施，由地方政府最高領導機構統籌協調，整合力量挖掘人力資源潛力，釋放冗余聘員崗位，上級業務主管部門主動授權并依托街道統籌管理，以“一員多崗”的形式靈活處理上級業務考核對人員配置的要求。同時，加強聘用人員業務知識培訓，提高相應業務能力，使整合后的聘用人員能夠承擔整合前各類專項隊伍的工作，勝任多崗職責，并對因不符合工作要求而需逐步消化的冗余人員，做好政策解釋工作，排除工作隱患。

3.設置績效薪酬

科學設定崗位門檻，實施績效管理，按照“減員、增薪、提效”的工作思路，通過加強績效考核適當增薪，合理減員，優化隊伍。全面梳理聘用人員工作職責、崗位，減少業務重疊和職責交叉，科學設定聘用人員的戶籍、學歷等門檻要求，提高崗位匹配性。同時，提高聘用人員工作要求，強化績效考核功能，通過發放績效考核獎金的方式實現“增薪”。

4.盤活人力存量

妥善處理編外干部職工歷史遺留問題，消除工作隱患。嚴肅人事編制紀律，嚴禁新增類似人員，固化存量，杜絕增量，同時通過鼓勵學歷高、素質好的編外干部職工參加公職人員招考、事業單位崗位競爭上崗等方式，通暢渠道，逐步消化。逐步規范編外干部職工的工資福利待遇，理順社保、公積金繳交及房補發放，尤其是地方各鄉鎮街道可以根據自身財力考慮可持續性問題并保持街道間的基本平衡。及時掌握、恰當范圍宣傳和落實好上級各相關政策，做好政策解釋、矛盾化解工作。

（作者單位：中國勞動關系學院公共管理系）

■ 編輯：田佳奇