現代政府決策機制研究

◎文/葉響裙

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現代政府決策機制研究

◎文/葉響裙

現代政府管理運行主要包括決策、執行和監督等基本內容。其中，決策是政府管理活動的核心與關鍵環節，是政府的基本職能。政府決策的對錯、質量和效率如何，決定著一個國家的興衰成敗和廣大民眾的安危禍福。政府決策是在一定的決策機制下產生的，國內外實踐經驗表明，好的決策來自于健全的決策機制。我國要提高公共治理能力，推進國家治理體系和治理能力現代化，就要加快推進現代政府決策機制的建立與完善。

現代政府決策機制的主要內容

現代政府體系是一個發展的、開放的系統，沒有任何一種特定的決策機制能一勞永逸地適合不同國家的政府體系。盡管世界各國政治經濟制度與政府管理模式各具特色，但都致力于推進政府管理改革與創新，并在此過程中不斷增加共識，逐漸形成具有共性的現代政府決策機制，以不斷適應現代社會經濟發展環境的變化，實現決策的科學化、民主化和法治化。

現代政府決策機制是關于政府決策權力的分配和政府決策運作的程序、規則與方式等一系列制度性安排的總和，是政府決策從確立目標到實現目標過程中必不可少的制度保證。

1.決策權配置機制

政府決策是一個復雜的過程，其效果受到諸多因素的影響和制約，決策權的合理配置是科學決策的前提?，F代政府決策的科學化要求決策權配置協調、合理，哪些主體應當或可以參與到決策過程中、其相互之間的權利義務關系如何、決策權力如何運作，都需要法律明確予以規定。

現代政府是由不同層級的政府和各相關職能部門構成的一個縱橫交織的權責體系，決策權的配置主要包括不同層級政府間的職權分配和政府各職能部門間的職權分配兩個方面。 一方面，要合理配置不同層級政府之間縱向的決策權，尤其是明確劃分中央與地方政府之間的責權。另一方面，要合理配置不同職能部門間橫向的決策權，依法確立政府職能部門的職能和權限，明確不同部門的職權邊界。

2.決策程序機制

政府決策包含發現問題、調查研究、收集相關信息資料、確立決策目標、擬定各種可行的備選方案、評估和選擇決策方案以及最后的決策合法化等一系列復雜的過程。現代政府決策機制要求決策過程必須建立在制度的基礎上。只有在政府決策過程中建立一系列規范合理的制度規則，不斷完善決策程序機制，才能保證政府決策不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變，才能降低決策成本，避免決策的隨意性、盲目性以及決策失誤，從而真正將決策科學化、民主化和法治化的基本要求落到實處。

3.決策組織機制

現代政府決策組織是由決策中樞系統、決策信息系統和決策咨詢系統等子系統構成的有機系統，這些子系統各自具有不可替代的功能，缺一不可。具有健全的決策組織機制是現代政府決策的前提基礎。除了決策中樞系統外，現代政府也重視發揮決策信息系統和決策咨詢系統的作用。

現狀與問題

經過多年改革探索，我國政府決策機制不斷完善，但當前政府決策過程中還存在一些問題，制約著政府治理能力的提升。

1.決策權配置不合理

一是中央與地方的決策權劃分模糊。我國自1949年到改革開放前，一直實行高度集權的行政管理體制。改革開放以后，中央開始“簡政放權”，給地方更多自主權。權力下放對于調動地方積極性，激發社會活力，加快經濟社會發展，具有重要的積極作用，但與此同時，也出現中央與地方權力劃分缺乏規范的問題。我國憲法和行政組織法對于政府間職權的規定過于原則和籠統，特別是行政組織法總體上發展遲緩。《國務院組織法》自1982年制定以來未作改變，1979年制定的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》雖然修訂過五次， 但對中央政府與地方政府之間的權力關系、地方政府的權利義務和責任等并無明確規定。這樣就使中央與地方決策權的劃分缺少明確的法律依據，增加了決策的不確定性、不穩定性和隨意性。

二是政府各職能部門之間決策權交叉重疊。我國政府部門的設置及其職權范圍形成于計劃經濟時代。在計劃經濟體制下，我國政府部門劃分過細、管理范圍偏窄，導致不同政府部門之間職權交叉、職責不清。改革開放以后，為了建立與社會主義市場經濟體制相適應的行政管理體制，我國歷經數次機構改革，使政府各部門的職能配置較以前趨于合理化，但部門之間責權劃分仍然不夠科學規范。當前普遍存在部門職能和權限交叉、機構重疊的情況，多個政府部門履行著相同或相似的行政職能，對于同一事務出臺多項政策，造成政府決策沖突，也使政府決策難以得到有效地貫徹落實。此外，我國正處于社會轉型期，政府主導下的市場化改革，使得諸多部門同時擁有了計劃之權和市場之利，導致一些部門形成“權力部門化，部門利益化，利益集團化”的格局。而部門利益的固化，加深了政府部門之間的權限和利益沖突。

2.決策程序不夠規范

一是有些政府決策缺少法律依據，對決策問題、決策目標的確定隨意性強。二是政府決策民主化程度不夠，決策過程中對不同群體的意愿反映不充分。三是政府決策偏重過去的經驗，缺乏科學的決策方法和對現實情況深入細致的分析以及對未來發展的科學預測。四是決策方案未充分科學論證，對備選方案的評估多在部門內部進行，缺乏來自社會的獨立的第三方評估。

3.決策咨詢系統沒有充分發揮作用

一是我國政府決策咨詢機構主要是政府下屬機構，咨詢系統獨立性不強，咨詢論證意見不夠客觀科學。二是我國政府決策咨詢機構整體發展滯后。民間咨詢機構與政府決策系統及官方政策研究組織之間往往缺乏制度化的聯系，其智力優勢未能得到充分發揮。

4.公眾參與決策機制不健全

一是公眾參與渠道有限。我國公眾參與決策有兩個比較正式的渠道：一為人民代表大會和政治協商會議，公眾通過選舉人大代表和推薦政協委員的方式參與政府決策。二為參加黨和政府開設的來信來訪、各種座談會和聽證會等。二是公眾參與制度不完善。當前我國政府決策中有關公眾參與的制度規定大多停留在原則性概念階段，缺乏參與范圍、具體方式及保障機制等方面的操作性內容。三是公眾參與方式不足。目前我國公眾參與政府決策基本上局限于以個體方式參與，而較少以團體或組織方式參與。原因是我國社會組織發展滯后，抑制了其利益聚合作用，制約了社會參與的廣度和深度。

完善我國政府決策機制的途徑

推進國家治理體系和治理能力現代化，其中一個重要任務就是要建立并不斷完善現代政府決策機制，實現決策的科學化、民主化和法治化。隨著我國改革開放的深入進行，新情況、新問題會不斷涌現，形勢的改變對政府決策提出了更高的要求。因此，亟須結合經濟社會發展和政府管理實際，探索建立完善現代政府決策機制的現實途徑。

1.健全政府決策權配置機制

科學配置政府決策權，在上下級決策機構之間、在不同決策部門之間合理劃分決策權限，明確決策權的歸屬，克服多頭決策、政出多門的弊端。

一是明確中央與地方政府之間的職權分配。在建設法治國家的背景下，中央和地方政府之間職權關系的調整需要從政策向法律轉變，應盡快修訂現行的行政組織法，通過法律確定中央和地方各自的職責權限，以法律形式規范中央與地方政府間的職權關系。二是規范政府各職能部門間橫向的職權分配。要進一步完善政府各部門間的職權配置制度，就要在憲法原則之下，進一步完善行政組織法，依法確立政府機構的組織、職能和編制等，厘清各機構權責關系，清楚劃分部門間及部門內設機構的職能邊界，盡量避免行政組織之間權責不清、職能交叉。為進一步加強部門權力的規范運行，要建立權限沖突解決機制。要建立完善對行政組織的法律責任追究制度，明確規定對非法設立和變更行政機構、配置職權等行為應承擔的法律責任。

2.完善政府決策程序機制

我國已初步建立政府決策程序制度，要進一步完善政府決策程序機制，健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。要完善規范性文件、重大決策合法性審查機制，健全法規、規章和規范性文件備案審查制度，確保政府決策的合法性與規范性。要運用科學的決策方法，優化決策流程，保證決策方案的合理性。要健全重大決策預評估和風險評估機制，最大限度減少決策風險，避免決策重大失誤。

3.完善專家咨詢論證機制

將重大決策采取專家咨詢論證的做法制度化，能有效克服當前我國決策咨詢系統的不足之處，充分發揮決策咨詢系統對政府決策的重要支持作用。為此，一要明確哪些重大決策需要由專家咨詢論證，進行必要性和可行性分析。二要對參加咨詢論證的專家組成作出明確規定，保證來自政府咨詢系統與來自民間咨詢機構的專家有平等地參與決策咨詢的機會，不斷優化和豐富咨詢隊伍，避免決策咨詢的片面性和低質量。三要確保專家咨詢的獨立性。要大力培育各類政策咨詢機構和中介組織， 依法確立和保障專家學者和咨詢機構、中介組織的獨立地位。四要建立決策非可行性論證制度。通過組織專家對政府決策方案做理性的非可行性分析和論證，有利于及早發現各種潛在危險和問題，并針對問題，制訂出有效的預防措施。

4.健全公眾參與機制

擴大公眾對決策的參與應該由制度作保障，將公眾參與納入制度性的軌道。要通過正式的制度，如利益表達機制、聽證制度和信息公開制度等，來保證公民對政府決策的參與。一是建立健全利益表達機制。通過建立多元化的、暢通的利益反映渠道，使各種利益群體尤其是弱勢群體能夠通過正當合法的渠道反映自身利益訴求，使決策主體能夠在掌握各方面利益訴求的基礎上進行有效地利益調節，制定公平合理的決策。二是完善聽證制度。我國已開始實施聽證制度，但范圍有限，且缺乏統一的行政程序法規。為保證公眾通過聽證有效參與政府決策，我國要加緊制定完善相關法律制度，對聽證的范圍、主體、參與人員、程序和要求等作出明確的規定。三是健全政府信息公開制度。我國已在2008年正式施行《政府信息公開條例》。近年來，各級政府加快了政府信息公開制度的建設，但從總體上看，信息公開制度在有些地方并沒有得到很好地貫徹落實。

5.建立完善決策責任制度

長期以來，由于政府決策行為缺乏規范的法律制度約束和問責，導致決策失誤性浪費非常嚴重，出現問題后，決策主體之間往往相互埋怨、相互指責，推脫責任。為此，當前亟須建立健全決策責任制度，以有效避免決策的隨意性、盲目性和獨斷性。一是應對決策機構和決策人的責任作出明確規定，做到權責統一，防止決策權被濫用。二是建立完善決策失誤責任追究機制。按照“誰決策、誰負責”的原則，對決策失誤者進行責任追究。要盡快建立政府決策違憲、違法審查制度。對于那些不按照法定權限，違反法定程序，損害國家、社會、集體利益和公民合法權益的決策行為，要追究決策者的黨紀、政紀和法律責任。三是建立決策糾錯機制，將決策失誤造成的嚴重后果及時反饋給決策主體，敦促其及時調整或中止原有的決策方案，盡可能將決策失誤造成的損失降至最低。

（作者單位：國家行政學院公共管理教研部）

■ 編輯：張涵