內(nèi)蒙古地區(qū)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范研究

盧妍妍

2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)了修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，同年9月23日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）發(fā)布實(shí)施。此后，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等部門陸續(xù)印發(fā)了關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革、地方政府存量債務(wù)清理甄別系列政策，對(duì)于建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展具有積極意義。同時(shí)，新的政府融資模式及債務(wù)管理要求也對(duì)疏導(dǎo)和化解政府存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出了挑戰(zhàn)。本文從當(dāng)前內(nèi)蒙古地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析出發(fā)，就財(cái)政新規(guī)背景下地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范提出政策建議。

一、內(nèi)蒙古地區(qū)政府性債務(wù)基本情況

根據(jù)內(nèi)蒙古財(cái)政廳公告數(shù)據(jù)，截至2014年末，內(nèi)蒙古自治區(qū)各級(jí)政府性債務(wù)余額6909.27億元，其中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)5474.3億元，占79.23%；或有債務(wù)1434.97億元，占20.77%。債務(wù)資金主要用于市政建設(shè)、科教文衛(wèi)、土地收儲(chǔ)、保障性住房、交通運(yùn)輸、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目，較好地保證了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金需要，推動(dòng)了民生改善和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，同時(shí)形成了一定規(guī)模的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。

截至2014年末，自治區(qū)本級(jí)負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)26.7億元，占全區(qū)的0.49%；或有債務(wù)914.08億元，占全區(qū)的63.76%，其中本級(jí)或有負(fù)債以交通廳負(fù)債為主。

二、內(nèi)蒙古地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張較快

近年來(lái)，內(nèi)蒙古地區(qū)在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等方面具有較大的融資需求，債務(wù)規(guī)模逐年擴(kuò)張。根據(jù)2014年1月24日內(nèi)蒙古審計(jì)廳《內(nèi)蒙古自治區(qū)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》公告及內(nèi)蒙古財(cái)政廳公告數(shù)據(jù)，近三年內(nèi)蒙古地區(qū)地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。其中2014年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額及債務(wù)總額分別為5474.3億元和6909.27億元，分別較2013年6月底增長(zhǎng)了61.39%和52.12%。

（二）償債能力有所下降，債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)加大

在當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)“三期疊加”這樣一個(gè)特殊時(shí)期，內(nèi)蒙古地區(qū)資源型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為主、產(chǎn)業(yè)層次相對(duì)不高的特殊區(qū)情，決定了全區(qū)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)受國(guó)際環(huán)境及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的影響更加顯著，2013至2015年地區(qū)生產(chǎn)總值增速分別為9%、7.8%及7.7%。以煤炭為代表的地方傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)持續(xù)低迷，行業(yè)利潤(rùn)水平下滑明顯，虧損面持續(xù)擴(kuò)大，與煤炭相關(guān)的公路運(yùn)輸、煤炭機(jī)械、煤化工配套行業(yè)均出現(xiàn)困難，導(dǎo)致相關(guān)行業(yè)稅收收入減少較多，財(cái)政收入增幅放緩；此外，隨著我國(guó)供給側(cè)改革加快推進(jìn)，固定資產(chǎn)特別是房地產(chǎn)投資增速大幅回落，土地市場(chǎng)需求不足，土地出讓收入下降導(dǎo)致了地方政府可支配財(cái)力下降；內(nèi)蒙古各級(jí)政府均不同程度出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行困難、收支平衡壓力較大等問(wèn)題，對(duì)債務(wù)按期償還的保障能力有所削弱。

內(nèi)蒙古地區(qū)公共預(yù)算總財(cái)力增長(zhǎng)率處于下降態(tài)勢(shì)，至2015年出現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)，較上年同期增長(zhǎng)34.73%，但主要原因是由于補(bǔ)助收入及其他收入增長(zhǎng)較快，一般公共預(yù)算收入增幅仍處于下降態(tài)勢(shì)；2015年，受房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷影響，全國(guó)土地出讓收支規(guī)模出現(xiàn)“雙降”，其中土地出讓收入33657.73億元，同比下降21.6%，內(nèi)蒙古方面，土地出讓收入降幅51.8%，是三個(gè)降幅超過(guò)50%的地區(qū)之一，由于土地類收入減少220.7億元，直接導(dǎo)致2015年基金預(yù)算收入較上年同期減少50%。

近三年內(nèi)蒙古地市級(jí)、縣級(jí)政府債務(wù)增長(zhǎng)率遠(yuǎn)高于可支配財(cái)力增長(zhǎng)率，一方面是財(cái)政收入增速放緩，另一方面是財(cái)政支出及政府債務(wù)剛性增長(zhǎng)趨勢(shì)沒(méi)有改變，償債風(fēng)險(xiǎn)加大。

（三）局部債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚上升

根據(jù)內(nèi)蒙古財(cái)政廳公告數(shù)據(jù)，截至2014年底，自治區(qū)本級(jí)、盟市本級(jí)、旗縣政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為26.7億元、2065億元和3382.6億元，占比分別為0.49%、37.72%和61.79%，主要債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中在地市級(jí)及縣級(jí)政府，特別是縣級(jí)政府，債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張快，財(cái)力薄弱，抗風(fēng)險(xiǎn)能力相對(duì)較弱。2014年，內(nèi)蒙古地區(qū)21個(gè)地市或縣級(jí)政府債務(wù)率超過(guò)國(guó)際貨幣基金組織確定的150%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值，其中8個(gè)債務(wù)率已經(jīng)超過(guò)200%。

（四）短期置換隱患仍在

從地方政府性債務(wù)未來(lái)償還情況來(lái)看，2015年1081.66億元，占比14.47%；2016年861.16億元，占比15.73%；2017年709.97億元，占比12.97%；2018年以后年度為2029.32億元，占37.07%，短期償債壓力較大。2016年，內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)行政府公開債1277.88億元，其中用于置換到期債務(wù)的991.38億元，發(fā)行定向債259.74億元，共置換2016年及以后到期債務(wù)1251.12億元，一定程度上緩解了短期償債風(fēng)險(xiǎn)。但長(zhǎng)期看，債務(wù)置換只是債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整、債務(wù)期限拉長(zhǎng)，債券到期兌付資金來(lái)源仍為各地方政府財(cái)政資金，如各地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能恢復(fù)至預(yù)期水平，債券到期日償債風(fēng)險(xiǎn)仍較大。

（五）傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

2008年以來(lái)，內(nèi)蒙古地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府投資不斷加大。基于對(duì)政府信用能力的無(wú)限制信任，銀行信貸資金、民間資本等大量投入公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，形成政府負(fù)債。2011年政府融資平臺(tái)清理以來(lái)，為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，保障重大基礎(chǔ)設(shè)施及民生工程資金到位，通過(guò)融資平臺(tái)公司發(fā)債、以符合監(jiān)管規(guī)定的政策性業(yè)務(wù)融資等方式，地方政府負(fù)債仍保持了增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。截至2014年底，內(nèi)蒙古地方政府性債務(wù)中，銀行貸款占比35%，財(cái)政新規(guī)發(fā)布實(shí)施以來(lái)，除棚戶區(qū)改造等部分政策性業(yè)務(wù)外，融資平臺(tái)貸款增長(zhǎng)得到有效規(guī)范，但受經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政收入放緩、信貸投放局部相對(duì)集中等影響，部分地區(qū)融資平臺(tái)還款壓力仍較大；另一方面，財(cái)政拖欠款較多，截至2014年底，內(nèi)蒙古地方政府債務(wù)中應(yīng)付未付款項(xiàng)占比34%，已經(jīng)引起部分企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)現(xiàn)金流斷裂，無(wú)法償還銀行貸款。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融等其他領(lǐng)域傳導(dǎo)容易引發(fā)系統(tǒng)性、區(qū)域性信用風(fēng)險(xiǎn)。

三、內(nèi)蒙古加強(qiáng)債務(wù)管理、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策措施

（一）政府性債務(wù)管理不斷規(guī)范和加強(qiáng)

2015年1月21日，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府發(fā)布《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見》（內(nèi)政發(fā)〔2015〕16號(hào)），意見明確要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，要求各級(jí)政府建立政府性債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，并提出了政府性債務(wù)的扎口管理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、余額控制等具體措施。

（二）政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制初步建立

2015年，內(nèi)蒙古地區(qū)全面實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)限額管理，全區(qū)2015年政府債務(wù)限額5675.5億元，其中：一般債務(wù)4667.9億元，專項(xiàng)債務(wù)1007.6億元，并據(jù)此分配下達(dá)了各盟市政府債務(wù)限額，確保各盟市政府舉債規(guī)模可控。2016年1月，《內(nèi)蒙古自治區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警暫行辦法》印發(fā)，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警范圍、指標(biāo)體系、風(fēng)險(xiǎn)化解途徑、追責(zé)機(jī)制等作出規(guī)定，并暫選取債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、綜合債務(wù)率作為衡量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)，對(duì)于指標(biāo)高于設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的，列入風(fēng)險(xiǎn)提示名單。

（三）建立地方政府債務(wù)考核問(wèn)責(zé)機(jī)制

內(nèi)蒙古自治區(qū)政府已將地方政府債務(wù)列入地方領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核硬指標(biāo)，建立地方政府債務(wù)考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，進(jìn)一步明確地方各級(jí)人民政府對(duì)本地區(qū)政府債務(wù)負(fù)責(zé)，對(duì)于脫離實(shí)際過(guò)度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究有關(guān)人員責(zé)任。將債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)作為地方財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)重要內(nèi)容。

（四）地方政府不斷規(guī)范政府性債務(wù)管理

2015年，內(nèi)蒙古各地方政府均采取有效措施化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。建立和完善政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及化解機(jī)制，通過(guò)統(tǒng)籌公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)出資等各類資金，解決工程欠款、企業(yè)欠稅、民間借貸和房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)問(wèn)題；開展債務(wù)置換，減輕財(cái)政利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，緩解當(dāng)期償債壓力。

四、防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

（一）推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，夯實(shí)財(cái)政基礎(chǔ)

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根源在于債務(wù)的擴(kuò)張與政府財(cái)力增長(zhǎng)不相匹配。目前，內(nèi)蒙古存量地方政府性債務(wù)中大部分是在地方經(jīng)濟(jì)上行期形成，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)難以維系，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步暴露。財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率直接相關(guān)，通過(guò)穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，做大經(jīng)濟(jì)總量，提高財(cái)政收入質(zhì)量與數(shù)量，降低對(duì)土地財(cái)政的依賴度，是化解當(dāng)前內(nèi)蒙古地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本之策。因此，建議以當(dāng)前國(guó)家化解產(chǎn)能過(guò)剩、推進(jìn)供給側(cè)改革為契機(jī)，加快地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革，培育新的發(fā)展動(dòng)能，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的抵抗能力。

（二）完善新的融資模式運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)

PPP與政府購(gòu)買服務(wù)是今后政府融資的兩種主要模式。從制度建設(shè)看，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府已發(fā)布實(shí)施關(guān)于公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見、項(xiàng)目合同指南等一系列推動(dòng)和鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的政策措施，并向社會(huì)推介了三批總投資共2082億元的示范項(xiàng)目。但由于PPP模式具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和特殊性，目前內(nèi)蒙古地區(qū)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施進(jìn)展不及預(yù)期，已實(shí)施的PPP融資主要采取BOT、ROT等模式，對(duì)于公益性強(qiáng)、投資回報(bào)率低、需要政府與社會(huì)資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的項(xiàng)目，在制度設(shè)計(jì)、機(jī)制建設(shè)和機(jī)構(gòu)設(shè)置方面均存在空白和不足。政府購(gòu)買服務(wù)模式方面，操作流程相對(duì)較短、實(shí)施難度相對(duì)較低，已在棚戶區(qū)改造領(lǐng)域全面推開，但在購(gòu)買服務(wù)流程細(xì)化、采購(gòu)目錄制定、特定領(lǐng)域試點(diǎn)地區(qū)劃分等方面仍存在推進(jìn)進(jìn)程相對(duì)緩慢問(wèn)題，資金的申請(qǐng)、使用、償還等流程機(jī)制尚未完全理順。

建議盡快成立推進(jìn)PPP項(xiàng)目的專門管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門在政府主導(dǎo)層面形成合力；在實(shí)施主體選擇、社會(huì)資本投資回報(bào)、政府風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、運(yùn)營(yíng)后監(jiān)督及問(wèn)責(zé)等方面加快制度設(shè)計(jì)、推進(jìn)市場(chǎng)要素建設(shè)，盡快形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。建議加強(qiáng)政府采購(gòu)模式的宣介，推動(dòng)各地方政府因地制宜出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，細(xì)化工作流程，重點(diǎn)是政府、采購(gòu)承接主體、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等三方加強(qiáng)對(duì)接，理順政府購(gòu)買資金的“借、用、還”機(jī)制，破除資金使用障礙，提高使用效率；將采購(gòu)資金納入預(yù)算管理，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

（三）推動(dòng)現(xiàn)有融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，內(nèi)蒙古地區(qū)政府融資平臺(tái)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)進(jìn)程不斷推進(jìn)，各地方政府依托地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)整合土地、國(guó)有股權(quán)、礦產(chǎn)、文化等資源，劃撥子公司，財(cái)政補(bǔ)貼等形式增強(qiáng)平臺(tái)實(shí)力，充實(shí)公司資產(chǎn)，逐步構(gòu)建起了“平臺(tái)借款—項(xiàng)目建設(shè)—國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)—收益償還貸款”的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。一些地市級(jí)融資平臺(tái)已逐步實(shí)現(xiàn)集團(tuán)化和規(guī)模化，投資由供水、供熱等公益性領(lǐng)域向礦產(chǎn)資源開發(fā)、鐵路、房地產(chǎn)等盈利性較強(qiáng)領(lǐng)域拓展，經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流生產(chǎn)能力進(jìn)一步增強(qiáng)。

建議在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)現(xiàn)有融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)其完全轉(zhuǎn)型為自我約束、自我發(fā)展的市場(chǎng)主體，充分發(fā)揮在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有經(jīng)驗(yàn)、有實(shí)力并具備市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)收益的大型政府平臺(tái)作用，在妥善處理存量政府性債務(wù)的基礎(chǔ)上，探索嘗試由其作為社會(huì)資本方參與本地區(qū)PPP項(xiàng)目、政府購(gòu)買服務(wù)的運(yùn)作和實(shí)施。

（作者單位：國(guó)家開發(fā)銀行內(nèi)蒙古分行）

責(zé)任編輯：張莉莉