四川教育“管辦評”分離改革的調查與分析

張玉

推進“管辦評”分離，構建政府、學校、社會之間的新型關系，是全面推進依法治教、依法治校的必然要求。2015年5月，教育部印發《關于深入推進教育“管辦評”分離，促進政府職能轉變的若干意見》，明確了“管辦評”分離的行動路線圖。為此，基于對四川部分市州教育“管辦評”分離改革情況進行的實地調研，本文針對性地提出一些具體工作建議。

一、四川教育“管辦評”分離改革的問題和分析

第一，政府“管”得太死、“管”得過細，制約了學校健康發展。主要表現為：一是給予學校的人事自主權不夠。其一，對高中校長的任免權不統一。四川高中階段學校校長的任免權主要在組織部門，選拔任用基本參照《黨政領導干部選拔任用條例》的任職條件和工作程序。這樣的任免程序，一方面容易造成學校干部行政化傾向，另一方面校長更傾向于對上負責。其二，沒有給予學校自主搭建領導班子的權力。四川主要實行的是校長負責制，作為校長理應有權搭建校領導班子，但現實中校長并沒有這種權力，學校領導班子的搭建權，仍由教育行政主管部門和組織人事部門負責，一定程度上影響了班子凝聚力。其三，學校沒有自主招聘教師的權力。現行的教師招聘制度主要由人社部門負責，以“先考后面”為主，教育行政主管部門和用人學校幾乎沒有發言權。二是給予學校的教育經費自主使用權不夠。其一，對學校教育經費的使用管得過死。對學校教育經費的管控力度較強，大多實行集中支付制度，教育經費使用需要提前編制經費使用計劃，報賬手續繁瑣，導致學校教育經費使用效率低下，甚至影響到學校工作的正常開展。其二，高中階段學校捐資助學費分配不盡合理。高中階段學校的捐資助學費由教育行政主管部門統一管理和分配，收得多不一定用得多，但收得多的學校教學任務一定會更重，學校和教師的積極性很難被調動起來。三是對學校的行政干預過多。其一，對學校的檢查和驗收過多。各級政府及相關部門每年到學校開展各種名目的檢查和驗收過多，學校領導不得不花費大量時間和精力，組織人力物力去配合各個部門的各種重復檢查和驗收，很難抽出更多時間和精力去謀劃學校發展，管理學校事務。其二，安排的“進校園”活動過多。我市“進校園”活動偏多，規模偏大，一定程度上影響了學校正常的教育教學工作。有的活動的確有意義，也有開展的必要，但過多的活動“進校園”則值得商榷，特別是對于小學、幼兒園等低齡段學生來說，這些活動的意義他們很難理解得了。例如，在小學、幼兒園開展的廉政文化進校園、秸稈禁燒進校園等活動。

第二，“辦”學自主權受到制約，內部治理結構不完善。一是校長負責制沒有落到實處。按照教育法的規定，中小學校實行校長負責制，但目前政府和學校的權力邊界尚未劃定，往往存在兩種傾向：對于不敢擔責的校長，往往推卸責任，將決策事項交由上級裁決或推給教代會和家委會決定。對于主動擔責的校長，則由于決策權受到教育行政部門的干擾，難免陷入心有余而力不足的尷尬境地。二是學校教育教學自主權缺乏。從招生自主權來看，學校招多少人、分數線劃多少都由教育行政主管部門確定，學校按照自己意愿招收學生的權力有限。從課程設置權來看，學校每周授課時間、選用何種教材、開設哪些課程全由上級教育行政主管部門確定，學校只能被動執行，缺少辦學的個性特色。從教學權來看，除按教學大綱執行外，學校僅有10%左右的教學自主權。三是學校對績效工資缺乏一定調配權。2009年以來，中央推行了教師績效工資制度改革（教師工資的70%放在教育行政部門，30%放在學校），對教師的津補貼進行了規范，提高了公辦教師的工資待遇。但由于學校缺乏對績效工資的調配權，加上其他因素的影響，導致績效工資對教師收入的調節能力和激勵作用被嚴重削弱，出現了新平均主義的傾向。四是學校對章程建設重視不夠。學校章程是學校依法自主辦學和實施管理的基本準則。部分中小學校對學校章程建設的理解還不夠深入，重視不夠，學校依據章程自主辦學和實施管理的局面尚未形成。不少學校主要是依據上級指令，而不是依據章程在發展。

第三，“評”價考核體系不完善，未能真正促進學校發展。一是評價機構獨立性不夠。現有的評價機構，或者直接隸屬于教育行政部門，或與教育行政部門有著千絲萬縷的聯系，缺乏獨立性。二是評價標準科學性不強。現行教育評價指標體系或是描述性的，或是直接借用其他城市的，缺乏結合本地實際、客觀公正的科學評價標準，這對改進學校教育教學工作的幫助不大。三是第三方評價機構缺乏。第三方評價是教育改革發展的必然趨勢，能夠促使教育行政主管部門職能和角色回歸。調查發現，與教育有關的第三方評價機構尚處于發育階段，這樣既不利于政府購買教育評價服務，也不利于正確客觀地評價學校。四是評價結果運用單一。教育教學評價的根本目的是幫助學校發現問題、改進不足，進而促進學校健康發展，但是現在卻將其僅僅看作對學校評優獎懲的依據，失去了其本來應有的意義。

二、對推進四川教育“管辦評”分離改革的具體建議

第一，做好頂層設計，厘清政校邊界。建議省政府由分管領導牽頭組織省法制廳、省人社廳、省財政廳和省教育廳等相關部門，研究教育簡政放權、教育“管辦評”分離改革問題，制定相應實施意見和系列文件，對四川省教育“管辦評”分離改革進行系統的制度安排。進一步厘清政校邊界，列出政府主管部門對學校管理的權力清單和責任清單。一方面，下放權限，制定學校管理自主權清單。另一方面，依法治教，規范教育管理，盡量減少對學校的行政干預。嚴格控制面向學校的檢查評價，除法律法規規定外，任何單位和個人不得擅自進入學校檢查，確有必要的檢查應交教育行政主管部門統籌安排。

第二，推進簡政放權，擴大學校自主權。建議四川省人社、組織等相關部門進一步轉變職能，下放管理權限。進一步擴大教育教學自主權。學校在每周總授課時間不變的情況下，可適當自主調整課程安排和每節課授課時間。根據學生需要開發校本課程，經教職工代表大會、家長委員會和學生代表大會充分討論，擬定好教學計劃。進一步擴大學校財務自主權。

第三，優化內部治理結構，提升學校治理能力。進一步健全學校內部治理結構。完善決策層、管理層以及監督評價層，發揮教職工代表大會、家長委員會和學生代表大會參與學校管理和監督作用。依據教育法的規定，建立合理增長機制，給予教師等同或略高于公務員的工資待遇，確保教師隊伍穩定。按照“合法性、基礎性、發展性、人本性”原則，加快學校章程建設，完善學校規章制度，建立自主管理機制。學校教職工代表大會負責監督章程的實施，校長依據章程每學年度向教職工代表大會提交履職報告。教育行政部門對學校履行章程情況進行檢查、指導、監督。

第四，鼓勵社會參與，支持第三方評價。大力扶持第三方評價機構，著力培育教育中介機構和教育評價與質量監測中心，鼓勵委托第三方評價機構對學校開展診斷性評價，搭建群眾滿意度網絡測評平臺，提升評價的專業性、獨立性和公正性。構建多主體的教育評價體系，建立健全學校、家長、專家、政府部門等不同主體在內的現代學校評價體系。擴大行業協會、專業學會、基金會等各類社會組織參與教育評價，強化學校的“服務導向”意識，逐步提高學生及家長在學校評價指標體系中的權重。用好評價結果，加強督學督導，強化教育督學督導在學校考核評價中的作用，建立完善的督導評價制度、督學責任區和教育督導結果公示公告制度。用好評價結果，讓其真正發揮幫助學校補齊短板、促進學校發展的作用。

（作者單位為四川大學發展研究中心）