加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)初探

童平

摘 要 近年來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人民生活水平也得到了顯著的提高。但是，不能否認(rèn)在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中依然存在嚴(yán)重的問題亟待解決，尤其是土地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的轉(zhuǎn)變問題。本文將以云南省曲靖市會澤縣樂業(yè)鎮(zhèn)為例，針對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變路徑進(jìn)行分析，就其中存在的問題提出具體的解決措施，旨在進(jìn)一步加快土地流傳進(jìn)程，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐，早日實現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化 城鄉(xiāng)發(fā)展 權(quán)益保障

目前，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題已經(jīng)成為社會普遍關(guān)注的焦點。尤其是土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展中重要的一項因素，關(guān)乎農(nóng)民群眾切身利益。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式也呈現(xiàn)出不同的特點。這在促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場化的同時也帶來了經(jīng)濟(jì)分配、產(chǎn)權(quán)方面的困擾。如何進(jìn)一步完善我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展模式，還有待進(jìn)一步探究。

一、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的現(xiàn)狀

土地流轉(zhuǎn)即土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，就是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)業(yè)經(jīng)營則是指家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、集體經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，從統(tǒng)、分兩個角度進(jìn)行體制和方式的創(chuàng)新，以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，穩(wěn)定了農(nóng)村土地承包關(guān)系，維護(hù)了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，是城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀需要。但是，不能否認(rèn)，我國土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式還存在著嚴(yán)重的弊端，尤其是在土體流轉(zhuǎn)市場化程度地、流轉(zhuǎn)程序不等問題。為此，中共中央十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定將土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式再次提出日程，旨在進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集約化、組織化、專業(yè)化、社會化，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式更具有市場競爭力。

二、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變路徑存在的問題

土地問題是農(nóng)民最大的民生問題，涉及農(nóng)民最核心的利益。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上就是農(nóng)民土地權(quán)力和利益的大調(diào)整。推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，其根本立足點就是要充分保障農(nóng)民權(quán)益，任何人任何時候都不能漠視農(nóng)民的存在以及他們的利益訴求。可是就對云南省曲靖市會澤縣樂業(yè)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問題依然存在。

以云南省會澤縣樂業(yè)鎮(zhèn)為例，云南省曲靖市會澤縣樂業(yè)鎮(zhèn)地處會澤縣城北部70公里，素稱百里槽子，屬典型的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)。國土面積348.99平方公里。2015年末轄25個村（居）民委員會278個村（居）民小組291個自然村22573戶74936人，居住著漢、回、彝、壯、拉祜等民族。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)776個，從業(yè)人員4289人，營業(yè)收入25895萬元，總產(chǎn)值18369萬元，利潤2518萬元，稅金470萬元。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入94570.61萬元，農(nóng)民人均純收入7747元。截止到2015年底，全鎮(zhèn)總耕地面積15.03萬畝，家庭承包經(jīng)營合同有17510份；流轉(zhuǎn)家庭承包耕地面積為9100畝，其中出租2650畝和轉(zhuǎn)包1950畝，流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶總計1360戶，共簽訂耕地流轉(zhuǎn)合同1360份。該鎮(zhèn)在土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式方面在全國屬于典型。為此，下文將針對該鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中存在的問題進(jìn)行詳細(xì)的分析，同時反映我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的弊端。

一是政策宣傳不夠深入。少數(shù)單位和部門對實施土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集約規(guī)模發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)化帶動城鄉(xiāng)一體化的認(rèn)識不夠；在工作中，存在政策宣傳不夠深入透徹，加之獎勵政策未能及時兌現(xiàn)到位，部分農(nóng)民仍有思想顧慮，盤活用活土地和參與流轉(zhuǎn)的主動性不強(qiáng)。

二是流轉(zhuǎn)市場化程度低。目前土地流轉(zhuǎn)工作主要依靠行政推動，通過市場平臺進(jìn)行流轉(zhuǎn)還沒有形成，土地流轉(zhuǎn)中介組織和信息發(fā)布平臺尚未建立，不能很好地解決土地流轉(zhuǎn)“誰有誰要”的問題。同時，流轉(zhuǎn)用途范圍還需進(jìn)一步拓展。

三是服務(wù)機(jī)制有所欠缺。雖然已成立縣鄉(xiāng)村三級組織機(jī)構(gòu)，但服務(wù)作用發(fā)揮不強(qiáng)；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作機(jī)構(gòu)和人員不固定，對于土地流轉(zhuǎn)工作的檔案、資料管理等方面重視不夠。

四是流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范。主要表現(xiàn)為：一方面在土地流轉(zhuǎn)中有的簽了合同，有的沒簽合同，管理不規(guī)范。另一方面合同內(nèi)容對流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利、責(zé)任規(guī)定不詳細(xì)，特別是對受讓方的經(jīng)營投入權(quán)益保障、履行責(zé)任義務(wù)等合同條款不明確。

五是規(guī)模流轉(zhuǎn)難度較大。第一，集中連片流轉(zhuǎn)涉及的農(nóng)戶多，認(rèn)識不統(tǒng)一，協(xié)調(diào)難度大；第二，租金與農(nóng)戶自種收益有差距，如烤煙、辣椒基地等農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)；第三，我鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)區(qū)域性指導(dǎo)價格未確立，部分流轉(zhuǎn)戶雙方因價格原因而達(dá)不成流轉(zhuǎn)協(xié)議等問題，嚴(yán)重影響土地集中流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展。

三、加快土地流轉(zhuǎn)的對策與建議

（一）加大宣傳動員，激發(fā)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的主動性

一是各級政府和相關(guān)部門要充分認(rèn)識到加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是貫徹落實十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定的具體體現(xiàn)，是發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的根本出路，是一項長期性、系統(tǒng)性、艱巨性工程。要著眼于我縣目前正處在由傳統(tǒng)分散型農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代集約型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，站在轉(zhuǎn)變增長方式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的高度來認(rèn)識，認(rèn)真研究土地流轉(zhuǎn)深層次問題，解放思想，統(tǒng)一認(rèn)識，破解體制障礙，夯實工作措施，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。二要大力宣傳《農(nóng)村土地承包法》《合同法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等流轉(zhuǎn)政策和保障獎扶政策，宣傳通過流轉(zhuǎn)土地增收致富的典型，讓農(nóng)民了解政策、消除顧慮、轉(zhuǎn)變觀念、主動參與，增強(qiáng)農(nóng)民集中土地、經(jīng)營土地的能力。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，拓展流轉(zhuǎn)空間

要繼續(xù)以農(nóng)村土地經(jīng)營集約化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)為重點，著重圍繞新農(nóng)村建設(shè)、“一縣一業(yè)”產(chǎn)業(yè)化建設(shè)和高效設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展做好土地流轉(zhuǎn)工作，進(jìn)一步完善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展布局，以產(chǎn)業(yè)布局制定土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃；同時，要發(fā)展壯大二、三產(chǎn)業(yè)，最大限度地轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，為土地流轉(zhuǎn)拓展更大空間。

（三）培育市場主體，明確流轉(zhuǎn)導(dǎo)向

一是扶持壯大龍頭企業(yè)，重點培育一些規(guī)模效益大、帶動能力強(qiáng)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工企業(yè)，將分散的土地集中向龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)。二是培育土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營大戶，通過村組協(xié)調(diào)，將散戶的土地互換集中，鼓勵大戶連片流轉(zhuǎn)經(jīng)營，并切實解決好連片流轉(zhuǎn)中的“插戶”“花界”等問題。三是大力扶持農(nóng)村專業(yè)合作組織，不斷提高農(nóng)民組織化程度，加快土地流轉(zhuǎn)步伐。同時，要根據(jù)區(qū)域情況明確土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價格，以防互相攀比，影響土地流轉(zhuǎn)。

（四）規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，拓展流轉(zhuǎn)范圍

要按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的管理要求。一是進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，簡化流轉(zhuǎn)的審批備案環(huán)節(jié)，凡流轉(zhuǎn)土地3畝、3年以上的審批由縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心備案管理；流轉(zhuǎn)2畝、2年以下的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心備案管理；流轉(zhuǎn)1年以下的由村上備案管理，以便加強(qiáng)規(guī)范管理。二是進(jìn)一步拓展流轉(zhuǎn)土地的用途范圍，突破現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)的體制政策性障礙，按照有利于土地流轉(zhuǎn)、有利于發(fā)展產(chǎn)業(yè)、有利于增加農(nóng)民收入的原則，臨時性用地也可采取靈活政策，實行宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商。

（五）建立長效機(jī)制，健全獎扶政策

一是明確機(jī)構(gòu)。土地流轉(zhuǎn)工作是一項長期性工作，應(yīng)把縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心作為農(nóng)業(yè)局的一個常設(shè)機(jī)構(gòu)予以確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應(yīng)明確相對固定的管理機(jī)構(gòu)和人員，分級抓好土地流轉(zhuǎn)工作的實施和管理；同時，要盡快出臺土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁調(diào)處辦法，以便仲裁和調(diào)處土地流轉(zhuǎn)過程中的糾紛和問題。二是完善流轉(zhuǎn)合同和獎扶政策。在合同中要明確規(guī)定出讓方和受讓方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，對流轉(zhuǎn)土地用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，要明確受讓方在投入和管理等方面的責(zé)任和義務(wù)，防止掠奪性經(jīng)營，造成土地質(zhì)量下降、產(chǎn)業(yè)下滑的問題。同時，要健全獎補政策和資金扶持機(jī)制，確保獎扶政策、信貸資金、項目獎補向流轉(zhuǎn)大戶傾斜，培育大戶，示范帶動。

（六）完善保障機(jī)制，解決農(nóng)民的后顧之憂

一是加強(qiáng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的戶籍管理改革和社會保障體系建設(shè)，對流出土地后進(jìn)城居住、生活的農(nóng)民，應(yīng)保留其原有土地承包權(quán)和繼續(xù)享受惠農(nóng)政策的權(quán)利。二是建立農(nóng)村勞動力向非農(nóng)轉(zhuǎn)移機(jī)制，積極引導(dǎo)、組織農(nóng)民從事二、三產(chǎn)業(yè)，對發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民應(yīng)著手制定出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展增收，拓展農(nóng)民就業(yè)空間。三是建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障機(jī)制，制定土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險扶持政策，建立風(fēng)險補償基金，最大限度地降低土地流轉(zhuǎn)帶來的風(fēng)險。

（七）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化目標(biāo)管理

要進(jìn)一步加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，繼續(xù)堅持領(lǐng)導(dǎo)抓點示范，點面結(jié)合，一級抓一級，層層抓落實。同時，要按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，科學(xué)量化確定流轉(zhuǎn)任務(wù)，并將土地流轉(zhuǎn)工作繼續(xù)納入目標(biāo)績效管理和考核。

（作者單位為云南省曲靖市會澤縣樂業(yè)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站）

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