淺談土地儲備資金財務管理

李雪梅

摘 要 土地儲備資金制度是我國土地出讓方式新的嘗試，以便解決我國市場轉型中土地供需不平衡所產生的矛盾。保障實施城市土地收購儲備制度的先決條件就是土地儲備資金財務的合理化管理。本文首先討論了我國土地儲備資金財務管理制度，其次我國土地儲備資金財務管理存在問題，最后闡述了改進我國土地儲備資金財務管理的策略。

關鍵詞 儲備資金 財務管理 籌集 出讓

一、我國土地儲備資金財務管理制度

（一）制度內涵

土地儲備機構對其在土地儲備過程中使用的資金進行管理，土地的取得、開發整理工作所需要的資金來源大致為銀行貸款、政府撥款或者來源于其他渠道。政府關于土地儲備資金管理出臺了相關政策文件進行界定，首先，土地儲備資金核算的內容不包括土地儲備出讓收入和收益的核算，主要包括土地儲備成本的核算，在土地儲備過程中發生的前期開發、土地獲取等一系列活動中土地儲備機構使用的資金。其次，土地儲備機構負責會計核算、使用管理和資金籌集，是土地儲備資金的管理主體。土地儲備資金管理的規范范疇內不包含出讓環節的資金管理，只限定在開發整理和土地取得環節。

（二）循環流程

土地儲備資金管理流程在政府出臺的相關政策文件規范中，規定在籌集來自金融機構融資或其他資金后，實施土地取得及前期開發整理工作后入庫管理。公開出讓土地的方式包括掛牌、拍賣、招標等市場運作方式，滿足市場及政府宏觀經濟等多方面的需要，土地出讓收入直接繳入同級金庫。土地出讓收入由財政部門進行分配，土地儲備機構獲取審定的金額，再歸還貸款資金或其他資金于金融機構。

（三）管理的內容

當前，我國各地的土地儲備資金來源大體為三類，分別是向金融機構的貸款、財政撥款、以及其他資金三種。首先，向金融機構的貸款方面，在我國的資本市場當中，相關金融機構貸款是一種較為常見并且穩定的融資方式。這種模式中，通過土地使用權抵押的方式從金融機構當中貸入資金，這時土地儲備機構成為了獨立的融資主體。其次，財政撥款，這種模式是政府支持土地儲備機構的順利運行而開展的工作，通常具有無風險和無償性的特點，大多由公共財政直接劃撥，是地方政府為了推進土地儲備工作的一種典型的政府行為。但所存在的弊端在于，由于地方財政部門財力有限，使得土地儲備機構所能獲取的資金量也是有限的。最后是其他資金來源，一般情況是指一級開發整理單位的自有資金和對社會投資人資金的引入。

二、我國土地儲備資金財務管理存在問題

（一）土地儲備機構關于內部成本缺乏有效控制機制

土地儲備機構無法有效控制土地儲備成本，無法獲取關于土地儲備成本控制數據，缺乏完整全面的土地儲備成本核算。

（二）缺乏土地儲備資金的回收、使用和籌集的計劃性

盡管政府嚴格控制每年的貸款規模，對土地儲備貸款實行計劃管理，但是關于土地儲備資金使用缺乏計劃性，在實際工作資金的使用和籌備同供應計劃、土地儲備是脫節的。土地儲備資金使用和籌備計劃沒有進行具體的匹配和制定，沒有控制總量，土地儲備中心的貸款資金的管理不到位。

（三）土地儲備資金融的融資風險較高，資渠道單一

土地儲備資金金融受到國家宏觀政策和金融政策的影響較大，銀行貸款成本較髙，金額有限土地儲備周期同銀行抵押貸款的期限不匹配。

（四）土地儲備資金管理主體人不匹配

儲備機構的資金成本和財務風險加大，資金循環周期較長，審批時間較長，各部門信息不對稱，收入催收管理由國土資源部門負責，收入分配管理由財政部門負責，支出管理由土地儲備中心負責，使得管理主體人為割裂，整個資金的循環中由多個主體按照職能職責進行分段管理，使得土地儲備中心無法成為真正的管理主體，財政資金就是所謂的土地儲備資金。

三、我國土地儲備資金財務管理改進策略

（一）土地儲備資金來源渠道應當得到拓寬

儲備機構必須積極探索幵創新的融資模式，否則儲備制度的發展的需要無法得到滿足，無法長久依靠傳統的商業銀行貸款的融資模式，來匹配具有資金循環周期較長、資金需求量巨大的土地儲備業務。證券化土地儲備資產，土地貸款或土地收益作為擔保發行證券的過程就是土地儲備資產證券化。運作模式具體是土地儲備項目作為基礎資產由土地儲備機構信托或轉讓給信托公司或者商業銀行，而轉讓信托的應當是可以產生穩定現金流的某一個或多個項目。由其作為發起人創立以基礎資產產生的現金流為償付支持的資產支持證券，在公開的證券市場發行，發行完畢后向土地儲備機構購買基礎資產，土地儲備機構取得資金后，專款用于開展土地儲備工作，土地出讓后支付投資人的收益和本金。

（二）土地儲備成本控制體系得到建立

首先，土地儲備的績效考核和內部控制制度應當得到建立項目的成本支付情況和推進應當得到實時的跟蹤，根據項目預算，儲備機構應當做到實時監管土地儲備成本，根據預算數據進行實時調整，各成本控制中心進行預決算管理土地儲備項目，成本控制中心的劃分應當根據業務性質進行劃分，這樣做不僅可以避免引起征地糾紛、避免補償款滯留，土地征購拆遷補償費能否及時到位得到監督。其次，企業化的會計核算體系應當得到建立。一套完整土地儲備資金會計核算體系應當得到構建，儲備機構應當全面反映出來風險和收益，項目的生產經營情況也應當得到全面反映，作為一項商品，城市國有土地使用被政府委托給土地儲備機構進行經營，因此，土地儲備機構應當是一個能夠市場化經營、獨立核算的起因。

（三）土地的供應、儲備機制應當得到有效建立

首先，土地儲備的財務成本和周期預警指標體系應當得以建立。為了使得土地儲備資金管理的風險得到有效控制應對儲備管理進行實時跟蹤考核，合理化制定土地儲備的財務成本和周期預警指標體系，建設項目的預警機制，將項目的資產負債率、資金周轉率、資金成本儲備周期因素進行綜合考慮，建立土地儲備的定量風險評估體系。其次，融資規模和土地儲備合理確定，中長期的供應計劃、儲備、融資進行制定。城市土地的融資規模、儲備周期和儲備量的定量研究應當得到加強，土地供應量、貸款規模和土地儲備總量應當進行合理化確定。中長期土地儲備計劃進行合理化制定，經濟、政策、市場等方面的因素應得的充分考慮，城市發展總體規劃應當被土地儲備機構考慮在內。

（四）完善我國土地儲備資金相關法律體系

首先，應當將我國土地儲備資金的法律責任、方式、收儲范圍等進行明確，確立完善的土地儲備資金管理法律體系。為了使得土地儲備制度健康發展得到長久的促進，土地儲備機構的工作能夠在法律保障下有效開展，同時也能夠有效控制、牽制地方政府進行，避免職責不清、過度開發和征地糾紛等問題，有利于解決土地儲備過程中的一系列問題，起到規范土地儲備工作，明確土地儲備。其次，土地儲備機構的法律地位得到明確，為了保障土地儲備工作的效率性和專業性，有效提高土地儲備主體地位，明確其的只能和性質，需要依靠法律的高度來明確授權土地儲備機構。當下，在政府授權的委托關系上，土地儲備機構開展土地儲備工作，但無法成為真正的土地儲備主體，權利沒有受到法律明確。

（作者單位為天津市城市規劃設計研究院）

參考文獻

[1] 周美辰.我國土地儲備資金管理研究——以A市為例[D].云南大學，2015.

[2] 于芳.城市土地儲備資金短缺解決機制研究[D].北京：中國地質大學，2013.