海南省留地安置政策的完善

【摘要】土地征收過程中，通過留地安置的方式能補償農民失地的損失，同時也能保證失地農民土地收益的持續性。海南省高度重視征地補償安置工作，在妥善做好征地補償安置的同時，積極推行留地安置政策，但海南省留用地面臨著落實困難的嚴重挑戰。本文從制度、法律、執行三個層面來分析留地安置政策難落實的根源，從而提出留用地指標單列、明確留地安置政策的適用范圍和執行時間、留用地開發建設綜合考量、積極引導開發整體招商等建議促進留用地資源的優化整合。

【關鍵詞】留用地 財產權 政策

一、研究背景

我國城市化的浪潮方興未艾，城市的快速擴張帶來城市周邊大量農地并入市區，眾多農民變為市民，由此而引發的土地征用和利用的問題。其中最主要的矛盾是失地農民的利益保障問題。為了解決失地農民的生活保障問題，各級政府探索了不少方法。其中之一就是留地安置。被征地農民的留地安置方式自20世紀80年代初開始探索以來，已在我國大部分省市推行，對于促進經濟社會發展、保障農民合法權益、推進農村經濟發展，發揮了重要作用。與此同時，留用地安置也面臨一系列挑戰。

海南省高度重視留地安置政策，2007年，海南省政府頒布了《海南省土地征收補償安置管理辦法》；2012年又印發了《海南省征地安置留用地管理辦法》，留地安置制度得到進一步完善。但海南省農村集體土地留用地面臨著落實困難的嚴重挑戰，相當比例的留用地應留未留，或者已留但難以辦理相關開發手續，很大程度上“口惠而實不至”。

二、海南省留用地現狀與問題

（一）留用地歷史欠賬問題未解決

海南近年發展迅速，建設用地規模不斷擴張，用地需求量的增加與土地利用規劃產生較大的矛盾沖突。土地利用規劃以嚴格保護耕地和基本農田為原則，受其建設用地規劃控制下，每年下達的農轉用指標甚為有限，并且大都優先考慮重點項目的農轉用手續，導致留用地的農轉用指標非常有限，難以及時落實。

這是基層普遍反映的問題。受建設用地規模限制，農轉用指標分配重心偏移，留用地指標往往被忽視。大部分行政村都存在留用地遺留問題，政府征地之前承諾預留留用地用于農村發展集體經濟，但是征地以后不少不了了之。主要原因是受農轉用指標限制。征地遺留問題長期得不到解決，影響農民對政府的信任，不利于后續征地工作的開展。

（二）安置留用地缺乏整體規劃

規劃與選址時有沖突，部分留用地由于不符合規劃而難以落實。部分用地的選址，雖然經過了村集體、鎮政府共同研究同意，并提交區有關職能部門審批通過，但最終由于城市總體規劃與留用地選址有沖突而難以落實。有關部門在征地過程中缺乏與村民的溝通，隨意改變征地位置、導致征地選址很難定下來。留用地在選址落地時面臨較大困難，許多村傾向于在本村選址留地，而本村留地往往不符合土地利用總體規劃或城鄉規劃。

此外，農村留用地普遍存在閑置浪費現象。由于海南省農村基層組織經濟基礎薄弱、缺乏經營管理經驗，沒有足夠的資金和能力獨自開發利用、經營留用地，造成大部分留用地處于閑置浪費狀態。

（三）產權權屬尚不清晰

留用地權屬問題不清，土地流轉混亂，村集體經濟組織開發留用地的靈活度受到極大的限制。2012年的《海南省征地安置留用地管理辦法》明確嚴禁將留用地用于商品住宅建設；留用地一般不得轉讓，諸多限制使得經濟實力薄弱的集體經濟組織難以充分利用留用地。此外，農村集體經濟留用地的產權分割政策不明確。在《海南省征地安置留用地管理辦法》中，沒有明確農村集體經濟用地的產權問題。只是規定留用地原則上保持集體土地性質，而在本村集體所有土地范圍外選址的，應當征收為國有土地。已安排的集體土地性質留用地，被征地農村集體經濟組織要求征收為國有土地的，可以按本辦法及有關規定辦理。

（四）留用地比例標準不統一，增加落實難度

根據2012年《海南省征地安置留用地管理辦法》的規定，留用地面積不得超過被征地總面積的8%，市、縣、自治縣人民政府可以根據實際情況規定具體比例。從實際看，留用地比例存在不同時期標準不一、相同地區級別不同的執行標準等問題。除了極少村以8%的標準預留留用地，大部分已經落實的留用地都是按照5%的標準。不同標準的做法，引發各地互相攀比的心理。

三、海南省留地安置政策落地難的根源分析

（一）制度層面

土地增減掛鉤制度和留用地制度的矛盾。土地增減掛鉤就是城鎮建設用地增加和農村用地減少相對應，保證各類土地面積平衡的前提下，對土地進行合理開發以期最大化地提高土地使用效率，使城鄉規劃更科學合理。我國各地城市建設征地實行嚴格的指標控制，但還留有一個口子，那就是通過“占補平衡”獲得征地指標，這使基層政府獲得土地開發指標更容易。然而實踐中，“占很容易，補卻麻煩”。

失地農民補償安置制度不完善。對失地農民進行有效的安置是政府的責任。根據近年相關數據顯示，當前我國對失地農民的安置途徑主要為貨幣安置和留地安置。由于農民自身的知識水平和技術水平的局限，安置費僅能暫時改善農民的經濟生活，無法持續解決農民的生活問題。而留地安置制度也存在問題，例如存在預留的留用地地塊不具備耕種條件的情況，并不能有效的達到留地安置的預期目的及社會保障功能。

（二）法律層面

留用地的法律法規滯后。作為一項新生事物，留用地在全國已經取得一定成效，但是由于相關法律沒有詳細的安置辦法和保障措施，法律效力不高導致各地政府在落實留用地工作中存在偏差，不利于保障農民的土地財產權。留用地的所有權能缺失。盡管法律賦予農村土地的所有權屬于農村集體所有，但是農村土地所有權主體的實際缺失局面，致使村集體土地使用權的收益被忽視。農民只有簡單的知情權，缺乏農村征地留用地的議價權和定價權。

（三）執行層面

不同利益主體的矛盾導致留地安置政策的落實存在障礙。土地征收問題和地方經濟及官員晉升有很大關系，因此官員會推出各種優惠政策來吸引投資，同時會盡可能地擴大征地面積，但各級政府征用地需要發生相應的成本，由此激勵地方政府減少留用地等低成本土地供給，增加商業用地和房地產用地。

此外，留用地的開發難度較大。農村集體經濟組織缺乏管理和專業技術人才來開發經營留用地，留地開發經營存在資產流失和增加腐敗的風險；其次，在留用地開發上沒有一個明確妥善的經營方式，導致留用地荒廢，浪費土地資源；最后，留用地開發資金緊缺，招商資源難以共享。目前海南省留用地的開發利用大多只停留在各單位獨立發展、摸索的狀態，相互之間缺乏交流，沒有形成資源共享。投資者對這部分招商資源和合作方式并不了解，難以開展深入合作。簡政放權尚未到位。存在辦理手續繁瑣，審批時間長等問題。

四、加快海南省留地安置政策落地的建議

（一）留用地指標單列，不納入“增減掛鉤”范圍

在制度上明確留用地指標不納入土地增減掛鉤范圍。只有把留用地指標從土地增減掛鉤中單列出來，留用地政策才能得到有效的落實。從海南省實際情況出發，在上級政府出臺留用地指標單列政策之前，建議省政府從轉用指標中每年安排一定比用以解決留用地遺留問題；同時，對暫時沒有征地或征地沒有達到要求的村莊，允許預支一定比例用地指標用以發展農村經濟。在辦理征地手續的同時辦理留用地手續，切實保障農民利益。

加快農村土地制度改革。在尊重“土地回老家”的基礎上，加快農村土地確權，整合小面積的留用地指標。前期可以明確禁止異地農民參與指標交易，只允許同一集體經濟組織內的農民進行調劑。按照“國有出讓或者國有劃撥”的相關政策和規定，加快辦理農民留地安置的房地產權證手續。改革建設供地制度。允許農村建設用地在符合規劃的前提下直接進入市場，允許農業用地在列入規劃后自行進行非農流轉，增加建設用地的供給主體。

（二）進一步完善留地安置政策

明確留地安置政策的適用范圍和執行時間。在全市范圍內實行統一的留地安置制度，政府應考慮予以采納，城區同新制度銜接，其他鎮鄉不糾纏歷史舊帳，按新制定的規定執行。同時建議省一級政府以規章層面出臺留用地有關規定予以規范，使指導更具權威性。在實踐中，省、地級市可規定一定幅度的留用比例供各縣市選擇，但各縣市留用地比例要明確。

完善政策保障體系。在不違反上位法的前提下，出臺各市縣留地安置的實施細則，明確留地安置的適用條件、規劃用途、土地權屬、利益分配等。

（三）留用地開發建設綜合考量

積極引導開發，推進整體招商。要加強留用地相關利用單位及相關審批部門間的聯系和業務交流，暢通信息渠道，促進招商。對各單位留用地的開發落實到人，定期進行交流培訓。設立留用地開發小分隊，組織村民培訓交流，對招商項目包裝、對接；抓緊進行土地規劃報批手續的同時，利用互聯網進行留用地項目推廣宣傳，整合包裝引進投資；對國內外知名企業、世界500強企業、房地產開發公司主動“上門推銷”，介紹留用地資源情況和合作方式，爭取在招商上有所突破，產生新的亮點。

優化整合留用地資源。目前，有項目無指標或有指標無項目是城郊型農村地區集體經濟組織在發展過程中普遍存在的問題。留用地指標分散在各村，沒有形成規模，無法得到利用。對此，政府應出臺相應鼓勵各地區統籌整合留用地的政策，以保證留用地分配的合理。同時，以創新方式合作開發留用地，優化留用地資源配置，使留用地價值最大化，獲得更高的經濟效應，實現共贏。

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作者簡介：邢元宵（1992-），女，黎族，海南省海口人，海南大學經濟與管理學院2014級碩士研究生，研究方向：金融學。