南亞地區安全局勢中的印度決策與印巴關系

張屹

摘 要：喀什米爾作為一個有爭議的歷史問題似乎已被永久性地固定在印巴關系中間。雖然國際社會旨在建立兩者之間的和平進程的和平對話一直在努力推進著，然而兩個擁有核武器的國家被長期鎖定在一個敵對的關系中，這是很難在短時期內得到妥善解決的矛盾。兩國領導人繼續努力推動印巴關系的持續回暖，這將有助于整個南亞地區局勢的穩定；同時由于中國在南亞地區存在著重要的戰略支點，這也將有助于實現中國“一帶一路”經濟發展戰略的順利推進。

關鍵詞：克什米爾；核供應國集團；核不擴散條約；西姆拉協定

中圖分類號：D735 文獻標識碼：A

一、莫迪的外交策略

2015年12月25日，印度總理莫迪結束對阿富汗的訪問，在返回印度的途中突然對巴基斯坦進行了一次令所有人都感到意外的訪問，這是印度總理近12年來首次訪問巴基斯坦。因為這一天是巴基斯坦總理謝里夫的66歲生日，此次訪問堪稱莫迪開展的一次成功的“生日外交”。

事先，莫迪與謝里夫特意通過電話送上了生日祝福，并表示愿意到巴基斯坦東部城市拉合爾進行會晤。這一天碰巧還是謝里夫孫女的大喜之日，莫迪出席了謝里夫孫女的婚禮，并與其家人友好會面。在與謝里夫的會談中，莫迪表示同意繼續和平進程，重啟全面對話，共同應對貧困，并從下月中旬起恢復兩國外交秘書級別會談。

莫迪早先在阿富汗喀布爾停留期間就公開表示，阿富汗在安全方面的戰略部署離不開鄰國如伊朗、巴基斯坦等國的積極配合。目前，阿富汗內部所面對的恐怖主義威脅與源于周邊國家的跨境恐怖主義活動不可分割，大量恐怖分子往往以巴基斯坦為跳板潛入阿富汗從事活動。2008年，印度孟買發生恐怖襲擊，因為恐怖分子被認定為是來自于巴基斯坦的“圣戰”者，印方認為巴基斯坦政府應對此事負責，從而使兩國關系再次陷入低谷。莫迪此番表態透露出他突訪巴基斯坦的主要內容之一就是推動地區安全合作。

1. 莫迪任期內的印巴關系

從2014年莫迪就任初期，印巴關系曾短暫回暖，隨后繼續維持低溫。幾經波折的兩國外交秘書級和國家安全顧問級會談分別于2014年8月和2015年8月被取消。

2015年7月，莫迪與謝里夫出席上合組織烏法峰會期間都表示有意向開展國家安全顧問級別對話，圍繞反恐問題進行合作，但這一提議最終夭折。一個月后，印巴在克什米爾地區多次交火，雙方和平談判幾度中止。

巴基斯坦外交部在莫迪突訪當日立即公開表示：“兩位領導人都表達了為實現兩國人民更大利益推進對話進程的良好意愿……同意繼續加強雙邊接觸、攜手打造睦鄰友好的雙邊關系。”

經濟快速發展和社會穩定是兩國人民的共同愿望。印巴兩國政府都清楚地看到，合作才能實現發展，在對立與沖突中，是不會有最終贏家的。莫迪在訪問結束后談到，他同謝里夫及其家人一起度過了一個溫馨的夜晚，表示對于謝里夫親赴機場迎接的舉動十分感動。

盡管國際上很多政治分析專家高度評價這次訪問，認為此訪給印巴關系帶來轉機，是一個積極信號，并可以給南亞地區帶來“和平與繁榮”。但如果回顧印巴雙邊關系史就可發現，兩國領導人的歷史交往并沒有真正從根本上推進兩國和解進程，領土之爭依然可能使兩國關系在今后陷入僵局，成為印巴關系難以逾越的檻印巴關系發展應該說在莫迪在任期間出現了新希望。南亞區域合作聯盟峰會于2016年在巴基斯坦首都伊斯蘭堡舉行，莫迪已接受邀請出席此次峰會。而“生日外交”可以視為對此次峰會的一個巧妙鋪墊。2015年5月，莫迪開始大力推行“新鄰國外交”戰略，巴基斯坦作為印度最重要的鄰國，如何贏得支持與合作必然成為莫迪的首要日程。莫迪在2015年2月的“板球外交”曾向巴基斯坦方面示好。

2015年11月30日，在巴黎出席氣候變化大會的謝里夫和莫迪在會議間隙舉行短暫會談。雙方關系隨后出現緩和跡象。隨后，兩國國家安全顧問在泰國曼谷舉行會談。印巴關系持續回暖。接著，印度外長斯瓦拉杰訪問巴基斯坦，表示兩國將重啟“全面對話”。此次莫迪的突訪，可以說在外長斯瓦拉杰訪巴的基礎上再次鞏固了印巴雙邊關系的紐帶。是印巴關系回暖的又一個積極信號。

2. 在國際機制中推進印巴關系

2015年7月，上海合作組織啟動接收印巴兩國加入為成員國的程序，這將成為兩國新的合作平臺，上合組織成員國也希望看到兩國關系的穩定發展和持續回暖。

印巴關系的緩和主要是經濟合作與安全合作兩個方面的推動。印度國民對于經濟高速增長抱有很高期望，而經濟發展需要安定的外部環境作為保障，因此兩國政府必須正視分歧，將對話作為緩和雙邊關系的重要有效途徑。

目前，巴基斯坦政府著力推進中巴經濟走廊建設，印度也不希望在中國所倡議的“一帶一路”有利局面之下喪失主動權。再考慮到克什米爾爭端中，印度處于相對被動的局面，因此對于全面改善印巴關系，印度具有更多的主觀愿望。印度政府希望國內經濟繼續保持高速增長，而這依賴于穩定的外部環境作為支撐。兩國政府有必要摒棄前嫌，開展對話，努力緩和雙邊關系。與其說莫迪此訪高調的“氣場”多于務實的對話，倒不如說主觀愿望遠大于實質成果。“生日外交”確實是一個巧妙的緩和兩國關系以及領導人私人關系的良好契機，然而以此為抓手是否能夠繼續帶動兩國的下一步發展路線，仍無法預知。

如果可以抓住這次莫迪突訪巴基斯坦的良好機遇，兩國領導人繼續努力推動印巴關系的持續回暖，這將有助于整個南亞地區局勢的穩定；同時由于中國在南亞地區存在著重要的戰略支點，這也將有助于實現中國“一帶一路”經濟發展戰略的順利推進，為中巴經濟走廊的成功建設鋪墊好周邊環境，并為印度盡快實現與中國“一帶一路”倡議的成功對接排除政治干擾?！爱斍澳蟻喌鼐壵蔚男聭B勢突出表現在大國關系互動錯綜復雜、地區安全挑戰依舊嚴峻和地區合作出現新機遇三個方面，其對中巴經濟走廊建設帶來積極和消極兩方面的影響。鑒此，需要在正確認識這些影響的基礎上，采取合適的政策應對?！?

二、印度與核供應國集團

1. 美國對印度加入核供應國集團的立場

美國認為讓印度加入核供應國集團 （Nuclear Suppliers Group -- NSG） 將采取各種努力對核不擴散條約產生積極的推動作用。所有成員國在本集團作出的承諾都是重要的，然而印度在核武器方面表現出相對消極的態度。所有的NSG成員是核不擴散條約締約方。對于本集團的43個沒有核武器的國家，“不擴散核武器條約”的成員承諾他們不擁有這些武器。成員國彼此的承諾意味著他們有義務致力于核裁軍和不幫助他人獲得核武器。

此外，核供應國集團成員已經采取了其他重要的步驟，來實現一個無核的未來，通過加入全面禁止核試驗條約（CTBT），建立無核區。允許國際原子能機構驗證的核項目主要是用于生產的鈾或钚核武器。印度是一個擁核國家，也是不擴散條約的締約國。對全球努力加強核不擴散條約有著重大的影響力，NSG長期以來通過“結構化NSG對話”考慮印度成為會員國的身份資格。印度將加強防擴散，但印度并沒有作出任何實質性承諾。印度在1974年試驗了一個核爆炸裝置，并主張和平利用核材料，而且從美國和加拿大進口了核設施，NSG旨在抑制援助印度的核武器計劃，因此需要促使印度作出更多的承諾和實質性努力。既然印度有意加入核供應國集團，后者必須決定是否要繼續承認印度的核貿易國角色。如果不是核供應國集團將不再限制與印度的貿易，或者降低限制。NSG處在兩難之中，今后將不得不對印度施壓，從而延緩其決定且不投票反對印度。核供應國集團的成員國希望看到覆蓋全球的貿易規則，因此他們所能夠預見的目標使印度成為該集團重要的核計劃的必要組成部分。

如果印度在美國的默許之下針對核供應國集團進行反向施壓，那么中美兩國必將同時介入南亞，因為中國與巴基斯坦之間密切的戰略關系，將使得巴基斯坦以升級核武器的方式回應印度帶給巴基斯坦的軍事威脅。

NSG成員應該懂得，與核不擴散條約相比較，核供應國集團是一個缺少條約依據的國際組織，盡管共同的政治機制將他們與共同的目標相連接。作為有核國家的印度，核供應國集團需要考慮到它的特殊情況可能會對本集團的無核化目標構成風險。核供應國集團需要能夠預見，在核不擴散條約之外，擁有核武器的國家會發生什么變化，或者可能采取哪些舉動。如果核供應集團采取針對印度集體行動，印度則可能使用其否決權來阻止該規則針對印度的調整，從而NSG的信譽和效力都有可能嚴重損壞。

2. 勢在必行的印度國內經濟體制改革

“2014年，莫迪政府在克什米爾取得了良好的政治開局，致力于通過經濟發展推動克什米爾問題的解決進程。然而，克什米爾問題有著深刻的社會歷史根源，需要一個包括經濟發展計劃在內的綜合治理方案。”印度努力實施“實驗室改革”已成為加快印度經濟發展的一個時髦的理論。總理納倫德拉·莫迪經常論及“競爭型聯邦制”和“合作聯邦主義”這兩個理論，以創造出國家最具有吸引力的商業氣氛，同時努力贏得國家層面的共同合作，加快民族地區發展。隨著議會的運作狀況并不十分良好，國家改革對印度的整體競爭力越來越重要。在2015，我們看到了一些成功和失敗，改變印度地方各土邦和中央政府之間的權力平衡，并采取一些有形的步驟為印度創造更具競爭力的商業環境。雖然結果并不令人鼓舞，只有七個邦實施了百分之五十的改革方案，然而目前改革實施效果表現不佳，這主要是由于政治干預定價、市場缺乏誠信機制、腐敗泛濫和缺少投資的綜合原因。

三、未來印巴關系走向

1. 克什米爾問題是否成為印巴關系難以逾越的溝壑

克什米爾作為一個有爭議的歷史問題似乎已被永久性地固定在印巴關系中間。雖然國際社會旨在建立兩者之間的和平進程的和平對話一直在努力推進著，然而兩個擁有核武器的國家被長期鎖定在一個敵對的關系中，這是很難在短時期內得到妥善解決的矛盾。然而，這種全面對話由印度和巴基斯坦的政治領導進行的，沒有取得任何實質性的成果，解決喀什米爾周圍的任何問題絕不是一蹴而就的單一過程。是時候建立一個新的富有想象力的和平進程了，要給民間創造一個機會，讓克什米爾的人民應當在一個包容性的對話過程中來確認其為合法的利益相關者。

只有通過克什米爾人民與印巴人民的對話，無論是在印控克什米爾，還是在印巴共管的克什米爾，主張協商對話機制，讓民間與社區的聲音不斷滲入并逐步影響印巴全面的官方對話。

在克什米爾，更多的人認為中心的和平進程作為一個理想的時代已經到來1989年，喀什米爾流域的武裝叛亂的爆發改變了話語權的問題?？耸裁谞枂栴}中，叛亂的根本原因顯然是內在的，毫無疑問，暴力程度加劇某種程度上是由于巴基斯坦的公開和隱蔽的支持，這種叛亂包括實施培訓、操控武裝組織越過控制線、讓武裝起來的激進分子滲透到克什米爾地區。印度稱這是一個代理戰爭的武裝運動也并非毫無道理。

雖然已經有零星的協議和條約簽署在印度和巴基斯坦之間，如1960印度河河水條約、1966的塔什干協議，1972和西姆拉協議、但兩個敵對的鄰國之間系統的和平進程從來沒有上升到一個全面對話的理念上。

領土與主權之爭，歷來是國與國關系中最敏感的問題之一。從印巴分治開始，兩國之間的大大小小的軍事沖突一直持續著，其根本原因就是克什米爾問題。根據1947年“蒙巴頓方案”的規定，印度教徒占多數的地區劃歸印度，穆斯林占多數的地區歸屬巴基斯坦。但關于克什米爾的主權歸屬問題卻由轄內土邦各自決定。當時克什米爾地區77%的人口為穆斯林，他們更愿意選擇巴基斯坦。因此，克什米爾的歸屬問題一直未能得到妥善解決。此后因為克什米爾地區的領土糾紛問題，1948年、1965年和1971年曾三次爆發印巴戰爭。第三次印巴戰爭則使得東巴基斯坦獨立成為孟加拉國。1972年7月的《西姆拉協定》使雙方暫時實現?；?，然而此后大大小小的軍事沖突從未真正平息過。

如果對克什米爾問題進行深入解剖，會發現這并不僅僅是領土之爭，還涉及到宗教矛盾、歷史遺留問題以及眾多的傳統與非傳統安全問題。在解決這些問題的過程中，雙方的立場與出發點都存在著原則性分歧，克什米爾問題在今后如何在艱難中緩慢推進，仍然處于迷茫之中。從而使得印巴關系如何從根本上得到改善依然要打上一個問號。

兩國雖然歷史上有過多次緩和的契機，但克什米爾問題始終是縈繞在兩國政治日程中無法回避的陰影。莫迪突訪巴基斯坦是否能夠給兩國關系帶來根本性轉機尚有待觀察。如果說12年后印度總理的再次訪問具有超越以往的特殊意義，那就在于南亞地區恐怖主義發展的嚴峻態勢客觀上要求兩國加強合作，擱置領土之爭，實現雙贏博弈。

2004年全面對話開始后，穆沙拉夫總理提出了各種各樣的對話方式以作為解決喀什米爾糾紛的建議。值得注意的是，在2003年十一月之前，全面對話機制終于開啟了，穆沙拉夫提出了他的四步方案：①開始正式的官方談判；②確認查謨和克什米爾糾紛在談判中的核心位置；③拒絕任何印度、巴基斯坦和克什米爾人無法同時接受的條件；④接受印度、巴基斯坦、克什米爾三方同時認為最佳的解決方案。

2. 遏制恐怖主義在克什米爾地區的泛濫

印度同意開啟全面對話進程的最重要的原因之一就是克什米爾問題所帶來的恐怖主義問題的嚴峻態勢。印度的恐怖主義犯罪（據稱是與巴基斯坦當局的支持或默許有關）作為非國家行為則不僅限于印控喀什米爾地區，也出現在無政府主義泛濫的獨立的喀什米爾地區。

印度認為克什米爾地區的叛亂和暴動是由巴基斯坦方面提供的援助和支持的直接結果。印度就喀什米爾問題作出承諾，在未來的巴基斯坦領土將不會被用來支持叛亂分子，也不會通過外國雇傭軍在喀什米爾制造事端。

在全面對話進程框架內，第一輪秘書長會談代表印度內政部和巴基斯坦內政部是在2004年10月11日舉行。會議將恐怖主義和販毒活動聯系起來，要求一份諒解備忘錄開啟制度化合作。在第四輪會談中，作為全面對話基礎的一部分，對話過程于2007年7月開啟，雙方強烈譴責一切形式的恐怖主義和與恐怖主義相關的犯罪活動，并強調針對恐怖活動制定有效和持續的措施的必要性。

四、結語

在印巴關系史上，只有三位總理正式訪問過巴基斯坦。一位是印度開國總理尼赫魯，他于1953年7月和1960年9月兩次訪巴；另一位是拉吉夫·甘地，于1988年12月和1989年7月兩次訪巴。第三位是時任印度總理的瓦杰帕伊于2004年1月出席第12屆南亞區域合作聯盟峰會的時候訪問巴基斯坦首都伊斯蘭堡。

近幾年來，印巴關系一直在艱難中前行。如果說在印巴關系的歷史長河中，克什米爾問題是阻礙兩國關系正常發展的主要因素，那么反過來講，地區安全合作則是推動兩國間展開積極合作的另一個重要維度。從印巴關系的微妙變化中，我們可以發現，傳統安全問題往往意味著零和博弈，意味著對抗。而非傳統安全問題尤其在聯合打擊跨境恐怖活動這一方面，更多的是雙贏博弈，是合作共贏。

參考文獻：

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